加强政策法制建设，营造公平规范开放的发展环境

(一) 全面加强电信业的政策法制建设

目前，我国电信业政策法制建设明显滞后。对此，应系统施治，对电信业的政策法制建设予以全面加强:

一是完善电信相关法律法规，以适应产业发展。尽快出台《电信法》，完善其他相关的法律法规 (如政府信息公开、数字内容等)，加速营造适应电信业健康快速发展的法律法规环境。二是尽快消除三网融合的制度性障碍。要尽快实现电信、广电的双向准入，实现资源的共享和市场的融合，避免重复建设造成的资源浪费，推进电信大行业的形成和健康发展。三是进一步调整市场准入限制，加强有效竞争的政策法制环境建设，以真正实现电信市场的有效、有序竞争。四是努力营造鼓励业务创新的政策法制环境，进一步消除业务创新存在的政策法制保障与激励不到位等障碍。五是进一步明确电信运营业有待拓展的新领域的产业地位，实现国家层面的产业促进政策、整体规划和配套法律法规的保障。六是进一步优化业务创新环境，打造竞合共赢、良性发展的产业生态环境。七是建立健全普遍服务政策法制措施，缩小电信运营业发展水平的地区差别、城乡差别、社会群体差别，遏止“数字鸿沟”扩大趋势。八是加大技术创新政策激励力度，完善技术创新支撑体系，进一步提升自主创新服务能力。

(二) 做好效率视角下的自然垄断规制

这里，主要从以下6个效率视角进行分析:

1. 进入规制效率分析

(1) 进入规制成本

经济学所谓的成本，包括显性成本和隐性成本，前者即会计成本，属于实际支付的成本; 后者表现为机会成本，即为了当前选择所放弃的其他选择中最优选择的收益或价值。

自然垄断进入规制的会计成本，是政府为实行进入规制政策所支出的各项费用，这些费用都由财政“买单”，主要有: 一是制定规制法律法规的立法成本，立法是个严格而又复杂的程序和过程，要消耗很多经济资源; 二是调查取证等信息费用，政府需要搜集被规制产业的各种重要资料信息，为此需要组织专门的调查研究队伍或者委托专门的咨询公司，需要支付调查研究或信息费用; 三是成立专门的规制机构，聘请专职的工作人员和专家，需要支付的工作人员的工资、养老金等费用; 四是规制机构的日常办公费用。相对于会计成本，自然垄断进入规制的隐性成本更为高昂。自然垄断进入规制的隐性成本是指由于进入规制造成的，最终转嫁给消费者的垄断厂商X－非效率所产生的高成本，以及厂商的“寻租”费用。这将导致资源的浪费、社会福利净损失和利润耗散。

进入规制的实质是政府利用强制力人为遏制竞争，庇护垄断企业，使垄断企业失去竞争的压力，因而维护了X－非效率在企业内部的存在。假如没有政府所设置的政策性壁垒，由于市场竞争的存在，外部现存的和潜在的竞争的存在将使得垄断者努力消除X－非效率现象。只有强制地限制了市场准入，才真正妨碍技术进步和经济效率。

(2) 进入规制收益

一方面，自然垄断进入规制带来的收益避免了重复投资导致的资源浪费，即从全社会角度看，节省了用于竞争的资源——自然垄断产业的沉淀成本。另一方面，即使没有政府的进入规制，在动态竞争中先行者和获得优势者随着市场份额的扩大，其规模经济优势不断发展，边际成本和平均成本不断下降，并以巨大沉淀成本的要求，有效吓阻潜在进入者。在这种情况下，也使得拟进入厂商须审时度势，不敢贸然进入。当然，在位厂商也会时刻保持对潜在竞争的警惕，不敢懈怠，从而也有利于社会总效率的提升。由此可见，进入规制所带来的收益并没有传统理论所描述的那么大，同时，一定程度的重复投资建设，是市场机制运行所必须付出的正常代价。

(3) 进入规制效率

自然垄断是生产效率内生的结果，同时离不开竞争这个外在因素的作用。政府进入规制限制了竞争，扼杀了竞争活力，造成生产中长期的X－非效率。进入规制形成的垄断成为行政垄断，由于政府的“庇护”作用，行政垄断产业最容易导致X－非效率现象。传统理论将竞争导致资源的损耗或者浪费的问题看得过于严重，并且将此作为自然垄断进入规制的主要原因，过于牵强。竞争导致资源的损耗或者浪费，可以理解为竞争机制的运行成本，只有在竞争机制的运行成本超过竞争机制运行带来的收益时，竞争机制才会失灵。政府规制同样是有成本的，如前所述包括会计成本和隐性成本，而政府进入规制的收益仅仅是避免重复投资，但重复投资产生的沉淀成本可以通过市场的方式重新得到一定的利用，即使有损失也不是全部投资额的损失。进入规制的成本是非常高昂的，市场可以发挥作用的地方如果硬要由规制来替代，显然是得不偿失的。所以，进入规制应慎用，即使实施进入规制，也应将其严格限制在有限范围内。

2. 退出规制效率分析

(1) 退出规制成本

退出规制与进入规制一样，都是政府对自然垄断市场结构的干预。在自然垄断领域，市场化的退出壁垒与进入壁垒一样，是吓阻潜在进入者、维持自然垄断市场结构的重要条件。退出壁垒实际上就是一种进入壁垒 (Gilbert， 1989; Caves，1998)。首先，退出障碍是企业进入时必须考虑的一种风险成本，退出壁垒越高则企业进入时的风险成本越高; 其次，退出障碍可以成为在位企业阻止进入的重要工具 (李伟，2005)。

(2) 退出规制收益

退出规制收益是指退出规制给社会带来的收益，即由于规制促进配置效率的改进而给社会带来的收益。退出规制的收益表现在淘汰落后产能，削减过剩产能，优化产业结构，提升产业层次。对于自然垄断产业来说，虽然政府有权对国有资产整合重组，但以政府选择来替代市场选择的效益应慎重考量。

(3) 退出规制效率

退出规制与进入规制一样，是对市场结构的规制，是对市场作用的直接干预。退出规制抑制市场机制的正常运行，其代价是非常高昂的，而其收益则是维持一个政府愿意看到的市场结构和按政府意愿提供的产出，这个产出的平均成本会高于市场条件下的平均成本。因而，政府对于国有资产的整合重组，宜更多地采取引导或指导方式，促其瓜熟蒂落，水到渠成，而不宜过多地采取行政干预的方式。

3. 价格规制效率分析

(1) 价格规制成本

价格规制的成本包括会计成本和隐性成本。价格规制的会计成本，是指规制机构为了执行价格规制所耗费的行政成本，即为执行价格规制所支付的各项费用，包括人工成本支出、办公费用、信息费用、执行费用、监督费用和科研经费等。价格规制的隐性成本，是指因为政府对自然垄断产业实行价格规制带来的机会成本，或者社会福利损失，是实行价格规制整个社会 (包括生产者和消费者) 所付出的代价，如寻租费用、A-J效应等。

(2) 价格规制收益

价格规制的动机是改变垄断性谈判定价机制，改善配置效率，保护消费者利益，增进社会福利。一般来说，价格规制是配置效率介于竞争性谈判定价机制和垄断性谈判定价机制之间的资源配置方式，有投资回报率模型、最高限价模型等多种规制形式。

(3) 价格规制效率

单位规制成本的变化引起消费者剩余与企业利润的变化量之和扣除对规制者效用的影响量，如果大于1，表明规制成本的支出是合理的，有利于提高规制效率; 如果小于1，则表明单位规制成本的增加削弱了规制效率。

4. 质量规制效率分析

(1) 质量规制成本

质量规制成本是指为了对自然垄断产品质量监督、管理和控制所消耗的经济资源的价值。对产品质量的监管，各国都有专门的机构，我国也有质量技术监督局等，可利用这些部门行政能力的规模经济和专业技术的作用，一定程度地节约经费，减少规制成本。质量规制不会带来社会福利净损失，所以不会存在隐性成本。

(2) 质量规制收益

质量规制收益是指对自然垄断产品的规制所带来的社会净福利的提高。质量规制收益包括两个方面: 一是节省交易成本。质量问题是自然垄断行业厂商与消费者纠缠最多的问题之一，占用了消费者和厂商大量精力、时间和金钱，质量规制则在节省交易成本的同时提高了交易效率。二是在增加消费者福利的同时扩大社会总福利。消费者福利等于产品质量乘以消费的数量，稳定的质量比不稳定而且较差的质量带给消费者的福利更高; 同时，稳定的质量可以保证消费者的偏好不变，甚至将偏好维持在一个较高水平，较高的偏好水平不仅说明消费者的效用水平较高，同时对厂商也是有利的，意味着厂商可以扩产降价从而增加利润，市场交易额增加之后，社会总福利也相应增加。

(3) 质量规制效率

自然垄断产业多属公用事业，所供给的产品基本属于人们生活的必需品。由于产品缺乏替代性，消费者需求缺乏弹性，消费者与厂商地位不对等，长期以来，自然垄断产品的供给“质次价高”是消费者意见最大的问题。可见，低质量与高价格是影响消费者福利，从而影响社会总福利的两大因素。质量规制的收益远高于成本，质量规制富有效率是显而易见的。

5. 投资规制效率分析

(1) 投资规制成本

投资规制的成本同样包括会计成本和隐性成本，会计成本是企业为立项报批所支付的各项费用和政府为审批而进行调研论证等所支付费用之和，隐性成本则是政府意志驾驭企业和市场行为所造成的损失，包括: 一是时滞成本，即由于审批时间较长，延误投资机会，耽误生产所造成的损失; 二是失误成本，即因审批失误造成的社会福利损失; 三是效率成本，即由于政府强行干预市场配置资源，使配置效率受损，这可以称为效率成本。

(2) 投资规制收益

投资规制收益是指投资规制给社会带来的好处，抑制或纠正企业投资失误就是投资规制所获得的收益。但投资是企业行为，当然也属于市场行为，没有证据证明规制机构知识和信息比企业和市场更有优势，而且投资活动也无法进行重复性实验，因而投资规制收益较难量化。

(3) 投资规制效率

投资是企业和市场的行为，只要不是市场失灵的范围内，政府干预市场的运行和企业的决策，都是没有效率的。在是否投资上，企业比政府拥有更多的信息和更专业的知识，如果说企业可能产生盲目投资，则政府更可能盲目审批。在市场配置资源的领域实行政府微观干预绝大多数是缺乏效率的，须慎用投资规制。

6. 信息规制效率分析

(1) 信息规制成本

设立专门的自然垄断产业政府规制机构并由其对自然垄断厂商进行信息规制时，因拥有规模经济效应，故可节省信息规制的会计成本。如果以立法的形式将信息规制的职责赋予规制机构，则可以保证规制执行的顺畅和高效。如果对自然垄断厂商采取以资本市场为平台进行外部治理的方式，则信息规制结合资本市场的信息披露制度，也可以节省信息规制的会计成本。有关法律要求上市公司定期公布报表披露企业的经营和会计等信息，对于规制机构和消费者来说，是免费提供的优质信息。另外，信息规制不会带来隐性成本，因为信息规制不会带来社会福利损失。

(2) 信息规制收益

信息规制的收益是促进配置效率的改进，信息规制的作用是配合价格规制和质量规制，使价格规制和质量规制发挥应有的作用。没有信息规制，价格规制和质量规制所改进的配置效率都要大打折扣，这个折扣就是信息规制收益。信息规制应与价格规制和质量规制协同实施，才能收到最大限度改进配置效率的效果。

(3) 信息规制效率

信息规制的收益可以改进配置效率，增加社会福利，这个收益是全社会范围内的，是巨大的。而信息规制成本是廉价的，特别是当规制可以发挥规模经济效应时，包括信息规制在内的行为规制的成本是低廉的。因而信息规制，以至行为规制是有效率的。[1]

(三) 切实保障三网融合下网络和信息安全

要切实保障三网融合下的网络和信息安全，需要法律规范、行政监管、技术支撑等多措并举，协同做好网络信息安全保障工作。

一是建立健全网络和信息安全法律体系。我国目前的网络和信息安全法律体系基本上都是行政部门的规章制度，缺少一部专门的上位法。针对日益复杂的安全形势，国家需要进一步完善网络与信息安全法律体系，尽快出台《信息安全法》，明确政府部门、运营企业、用户等各方在网络与信息安全保障中的权利义务，同时对不法分子形成威慑，以国家权力对危害网络和信息安全的行为予以严厉打击和制裁。

二是成立统一、高层次的网络与信息安全管理机构。三网融合后，随着网络与业务的融合，政府管理机构势必也要进行整合。同时，网络与信息安全问题又是一个跨部门、跨行业、跨地区、跨国界的复杂问题，需要成立一个专门的国家级管理机构，统一负责基础性的管理工作，制定行业标准和规范，指导、协调各部门、各行业的安全保障工作，加强国民安全意识教育和培训，开展国际交流与合作，避免多头管理、职能混乱。

三是加强科研力度，鼓励自主创新，提升技术支撑能力。针对三网融合安全监管难点，国家应提前部署，开展有针对性的技术研发，同时加强人才队伍建设，打造一支专业化的高素质人才队伍。另外，通过项目和资金支持，鼓励行业自主创新，研发自主知识产权标准，努力实现网络与信息安全设备的国产化，构建具有自主知识产权的信息安全保障体系。[2]

四是互联网信息安全监管采取闭环式流程管理。互联网信息监管应从事前、事中、事后等环节，加强对互联网信息安全整个流程的管理。第一，做好事前防范。在事前监管中，要根据业务特点，进行分类管理，加强管理的针对性。实施前台匿名，后台实名，加强网络认证制度、互联网个人备案制度，同时还要提高用户的自我防护能力以及研究开发新技术等。第二，做好事中管控。在监管过程中，政府部门应建立日常监管机制，包括内容巡查、专项行动等，互联网相关企业应强化企业信息安全责任，建立并完善相关设施、机构、人员和制度，强化不良信息过滤、定期巡查上报及重点用户监控等。第三，做好事后疏导。政府要提高事后溯源能力，防止不良信息扩散。同时，政府要建立不良信息举报制度，以发挥群众的力量，最大限度地遏制恶性网络传播事件或网络犯罪。[3]

[1] 车圣保. 效率视角下的自然垄断规制研究［D］. 南昌: 江西财经大学，2010

[2] 张晓栋. 三网融合直面安全挑战［J］. 中国电信业，2011 (01): 60～61

[3] 彭章燕. 信息安全呼唤有效监管［J］. 中国电信业，2011 (01): 58～59