美国的主要利益诉求

2013年10月8日，即在中美第十轮双边投资协定谈判的前两周，美中贸易全国委员会发布了《2013年中国商业环境调查结果》。其调查结果显示，美国企业在中国面临的前十大挑战分别是：成本上升、与中国企业的竞争、行政许可、人才招聘与留用、知识产权保护、不公正执法、国民待遇、透明度、标准与合格评定、对外国投资的限制。其中成本上升和人才招聘与留用这两大挑战主要源于中国的宏观经济环境以及发展阶段的变化，且这两大挑战的原因都是因为中国的工资上涨过快，双边投资协定并不能帮助美国企业应对这两大挑战。另外八大挑战则都与中国政府的行为有关，即都是可以通过双边投资协定来约束政府行为、改善美国企业投资环境的，因而都可以看作是美国显示出来的对中国的利益诉求。实际上，在中美战略与经济对话以及美国公布的2012年双边投资协定模板中，也能看出美国对中国有很多明确的利益诉求。表7-1总结了美国通过上述三个渠道显示出来的对中国的15项主要利益诉求。

表7-1　美国对中国主要经济利益诉求

资料来源：2012年美国双边投资协定模板，中国外交部《第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明》，美中贸易委员会《2013年中国商业环境调查结果》。

其他外资公司存在竞争关系。也就是说，从调查结果看，在华美国企业最主要的竞争对手并不是中国的国有企业或者民营企业，而是外资企业。但为什么美国企业把与中国企业的竞争列为第二号的挑战，而不是把与外资企业之间的竞争列为重大挑战呢？这是因为美国企业认为中国企业从中国政府获得了各种优惠。该调查显示，34％的美国公司受访者确定地认为与其竞争的中国国有企业从中国政府获得了外资企业无法获得的实际利益（tangible benefits）；64％的美国公司受访者怀疑中国国有企业从中国政府获得了实际利益；只有2％的美国公司受访者认为与其竞争的国有企业从中国政府没有获得什么实际利益。另外，22％的美国公司受访者确定地认为与其竞争的中国非国有企业从中国政府获得了外资企业无法获得的实际利益；51％的美国公司受访者怀疑中国非国有企业获得了实际利益；27％的美国公司受访者认为与其竞争的非国有企业没有获得什么实际利益。可见，美国企业普遍认为在其与中国企业的竞争过程处于不利地位。

那么，美国企业到底认为中国企业获得了哪些政府支持呢？图7-1显示，70％的美国公司受访者认为中国国有企业从政府获得了融资方面的好处，51％的美国公司受访者认为国有企业在行政许可与审批方面处于有利地位，另外几个国有企业获得优惠待遇的领域包括：税收优惠、优先获得政府购买的合同、土地成本方面的优势、其他金融补贴以及更低的公共事业成本。这些认识都是主观判断，关于国有企业获得了税收优惠和土地优惠在很大程度上是一种怀疑。但是，这一结果说明美国有通过各种渠道减少国有企业所获优惠的强烈动机。比如在第五轮中美战略与经济对话中，美国已经对中国提出了提高国有企业利润上缴比例的要求，这一要求显然是为了减少国有企业在“政府融资”方面获得的所谓优惠待遇。由此，也可以看出，在中美双边投资协定中，关于国有企业行为的条款是必然要出现的。当然，美国也有将公平竞争原则适用到不同所有制类型企业的趋势，即强调国有企业、非国有企业和外资企业都处于公平竞争的环境中。

另外，关于最惠国待遇、投资保护和争端解决等利益诉求都是对双方有利的，不会引起太大争议，也算不上美国对中国的核心利益诉求。而关于环保和劳工标准，虽然已经写入双边投资协议模板中，但是在中美战略与经济对话中，以及在美中贸易全国委员会的调查中，这两个议题并不是被反复强调的。可见，这两个在全球治理和全球经济新规则中被广泛讨论的内容，并不完全符合美国的核心利益。可以预计，在中美双边投资协议谈判中，美国在这两个议题上也不会设置太高的标准。关于“行为要求”，即作为批准投资或享受当地优惠政策的条件而对美国公司提出的一些要求，例如向中国公司转让技术或使用美国技术，则是美国在双边投资协定中试图要彻底免除掉的义务。

图7-1　在华美资企业认为中国国有企业获得优惠待遇的领域

资料来源：USCBC，“USCBC 2013 China Business Environment Survey Result”。