关于创新绩效指标编制规则和流程的思考与实践

唐山市地税局绩效处课题组

绩效管理通过明确绩效任务、设置绩效指标，可以使繁杂的工作指标化、表格化，有利于分解和实现组织目标，是一种成熟的管理模式。自2012年，绩效管理理念被引入地税系统以来，因种种原因，结果的公信度不能得到系统上下的广泛认同，阻滞了绩效管理的发展，而造成这一问题的一个重要原因就是绩效指标的设置不够客观、不够科学，为考核埋下隐患，导致考核结果与被考核主体的工作实绩不对等，唐山市地税局结合当前指标编制的现状、存在的问题以及现有操作流程，进行深入思考，创新绩效指标编制规则和流程，旨在为创造一个客观公正的绩效考评环境奠定坚实的指标基础。

一、现阶段指标编制当中存在的问题

绩效管理工作开展三年多来，全系统绩效指标编制历经“顶层设计”、“两上两下”、“上下结合”等思路过程，各级管理部门致力追求指标编制的可考性、客观性、科学性和实用性（以下简称“四性”），但在实际工作中，却总是无法达到“四性”的统一，没有真正体现出绩效指标的价值。

（一）个别指标标准不高

绩效工作开展之初，要求指标设置的标准要把握“跳一跳，摘得到”的原则，使干部职工既不因目标过高而丧失实现目标的信心，又不因目标过低而降低努力的程度。实际工作中由于绩效指标的设置是以“我设指标、我考指标”为主线，即单位、部门指标由上级主管部门设定指标，再对下级对口部门指标完成情况进行考核（单位指标也是由本级相应对口部门进行承接）。上下一条线，在指标编制过程中易产生避免指标完成难度较大的主观性因素，导致个别指标设置时标准不高，达不到促进工作的目的。

（二）主观评价指标居多

从现有的指标体系可以看出，系统自动提取的指标很少，只涉及征管、稽查等业务类指标，而占据较大比重的行政类指标又多以人工评价为主，主观评价因素占据着指标体系的主导地位，人工评价类指标的考核受人情因素影响，容易造成考核结果的同一化，使从最初就凝聚巨大辛苦和努力的绩效管理在考核环节因某些考核主体不客观履行考评责任而功亏一篑，给人以绩效考核徒增工作负担的错误印象，无形中增加了绩效管理推行的阻力。

（三）有些指标偏离实际

在以往指标编制过程中，曾提出参照上级要求、历史数据和同行业先进水平3个维度进行设定，参照上级要求是统领，历史数据是基准值，同行业先进水平是可参考的目标值，如果这三个条件都满足，指标就具备了一定的科学性，但是仍有不足，就在于过多地强调了外在因素，而忽视了本身实际，出现了一些诸如“海市蜃楼”式的指标，让人遥不可及。例如，上级要求在新闻联播、人民日报等国家级媒体或刊物上发表稿件等类指标，致使基层单位特别是基层分局面对如此高标准的指标只能望洋兴叹，失去了指标应有的指导作用。

（四）指标实用价值不足

我们经常说，绩效管理要发挥“指挥棒”作用，可是在实际当中，从年初开始，各项工作已经按部就班地开展了，年度绩效计划却过了一个季度或半年才正式下发，指标对工作已经失去了指导意义，还从何去谈“指挥棒”作用！指标滞后是实用价值不足的一个方面，还有一个方面就是，过分追求指标编制的效率，要求在极短的时间内，完成指标编制，造成指标未经过充分论证就下发，标准内容不是含混不清，就是错误百出，或是参照上级指标直接套用，指标编制质量不高造成实用性欠缺。

二、解决指标编制问题的对策及建议

要解决指标可考性、客观性、科学性、实用性不足的问题，必须从根本上入手，改变当前指标编制规则和程序，创新指标编制方法。

第一，要实现编考分离，通过三年多的实践可知，“谁编写，谁考核”的原则在实际应用中，没有真正发挥出绩效指标指导工作的作用和价值，考核下级时存在着手松手紧的问题，考核同级时又存在着不忍下手的问题，因此，必须打破“谁编写，谁考核”原则的限制，编写和考核的权限要分离，编写责任和考核责任要由不同的主体来担任。

第二，是要打破条块分割，摆脱当前指标由机关各个部门独立编写、各自为战的限制，由局党组发起，集合各部门人才库精英人才，组建绩效指标编写委员会，委员会提出绩效指标编写预案，提交局长办公会审议，各班子成员根据分管工作提出指标编制总需求，确定指标编制方向和重点，之后，各部门根据局长办公会审议结果提出具体的意见和需求，编写委员会按照需求组织指标编写工作。

第三，编制指标要有理有据，指标编制应依据上级要求、历史数据、同行业先进水平以及客观实际等“四个要素”而定，才能基本保证指标标准设定的可考、客观、科学和实用。绩效指标编制委员会在成立伊始，就必须将“四个要素”作为指标编制的依据。

第四，要实现指标的项目化，根据以往经验，一些日常性工作指标因内容琐碎或标准不高，考评时容易流于形式，可考性不强，而有些项目化的指标，比如春风行动、纳税服务品牌创建等指标因建有完备的实施方案，工作指导性强，条理性清楚，而且有具体的目标要求，同时又是全局性的创新性工作或亮点工作，这样的指标可考性更强。因此，在指标编制环节，引入立项机制，使指标项目化、具体化，以此增强指标的可考性。

第五，要明确指标的编制时限，绩效指标要发挥“指挥棒”作用，必须在年初就要下发下去，这就要求指标编制和评审工作必须在上年年底前完成。按照省、市、县三个层级来划分，省局、市局、县局要分别于10月、11月、12月完成指标编写，为各级提供充足的指标编制时间，为确保指标编制质量提供时间保障，同时，保证指标年初时第一时间导入系统，确保指标指导工作的时效性。

第六，要对指标进行评估研判，为科学评估指标的编制质量，还要成立绩效指标评估委员会，委员会成员由局领导班子成员和各部门负责人组成，指标编写委员会指定专人在指标评估会上，向评估委员会全体成员介绍指标编制思路、考评标准、计分方法等指标要素，提交指标可行性报告，评估委员会现场点评，对指标进行科学评判。

第七，要监督绩效考评过程，指标导入绩效系统后，即进入考评程序，为保证考评工作的公开、公平、公正，需成立绩效考评监督委员会，委员会成员由主管绩效管理工作的局领导牵头负责，抽调绩效管理部门、监察部门人员为成员，负责指标考评监督工作。

三、指标编制流程设计与规划

今年，唐山市地税局将按照绩效指标编制研究方向进行探索实践，设计规划具体的指标编制规则及流程。

（一）指标编制总体规则为

在局党组的领导下，本着编考分离的原则，设立独立的指标编制部门（委员会），打破条块分割现状，统一编制力量，统一编制时限，获取考评需求，建立指标立项机制，确定项目化指标，依据上级要求、历史数据、同行业先进水平以及客观实际等“四个要素”确定指标标准，合理确定指标分值、计分方法、考评时点、亮灯规则等，围绕可考性、客观性、科学性、实用性，形成指标可行性报告，提交指标评估委员会进行现场评估论证，经审议通过，下发执行，绩效考评监督委员会全程监控指标考评流程，保证考评工作的公开、公平、公正。

（二）指标编制的具体流程为

1.建立绩效指标编制委员会。委员会分三个层级，分别为省局、市局、县局，明确分管绩效管理的局领导为委员会负责人，绩效管理部门负责人为召集人，负责选拔各部门人才库精英人才作为委员会成员，指定成员中绩效管理人才库人员为协调联络员，负责指标编制的综合协调以及指标编制的指导工作。委员会工作方式采取集中办公，分组进行，每个小组至少配备两名人员，各小组同步推进。

2.向局长办公会提交指标编制预案。绩效指标编制委员会成立之后，立刻进入办公状态，草拟指标编制预案，经委员会负责人审核通过后，提交局长办公会审议，局长办公会根据预案内容提出指标编制的总体思路和工作方向，各分管局领导提出下年度工作要点，综合形成指标编制方案。

3.征集指标编制需求，形成需求规划。绩效指标编制委员会召集人发起通知，召集局内各部门负责人开会，现场通报经局长办公会审议通过的指标编制方案，征求各部门指标编制的具体需求，形成指标编制需求规划。同时，委员会各小组与对应部门建立联络关系，小组成员可随时就指标编制与部门相关人员进行磋商。

4.开展绩效指标集中编制工作。指标编制需求规划确定后，绩效指标编制委员会召集各编制小组进行集中培训，详细讲解指标编制思路、要素组成、注意事项等，让编制成员、掌握指标编制要领。绩效指标编制委员会召集人安排部署编制任务，明确分工，限定时间，倒排工期，挂图作战。

5.绩效指标初稿内部集中审核。各编制小组所负责编制的绩效指标形成初稿后，各自形成指标可行性报告，首先各小组交叉互审，之后召开指标内部审核会议，进行内部论证，进一步优化完善绩效指标，并形成绩效指标编制报告。

6.建立绩效指标评估委员会。绩效指标评估委员会成员由局领导班子成员和各部门负责人组成，指标编写委员会召集人在指标评估会上，向评估委员会汇报绩效指标编制报告，之后各编制小组分别向评估委员会提交指标可行性报告，通过PPT演示文稿进行现场展示答辩，评估委员会现场点评，对指标进行科学评判。

7.通过公文下发绩效指标定稿。经绩效指标评估委员会评审通过的指标，直接纳入绩效指标库，存在分歧或未达成一致性意见的指标由相关小组限期修改，修改完成后，与指标考核主体沟通，形成一致意见后，报主管局领导审定，获得领导同意后，纳入绩效指标库。绩效指标编制委员会将最终的绩效指标定稿交由绩效管理部门，由其拟制公文，下发全系统，待年初正式导入系统。

8.绩效管理部门即时调整指标。绩效指标导入系统，进入考评程序后，年中，因实际情况发生变化需要调整指标标准内容时，由绩效指标编制委员会授权的绩效管理部门根据情况做出调整方案，提交局长办公会审议，审议通过后，绩效管理部门通过绩效系统修改相关指标内容。

（三）新的指标编制流程设计与规划的特点

1.体现了绩效管理服务于党组、服务于机关各部门、服务于基层的精神理念。

2.贯彻了顶层设计的原则，确保上级决策部署的贯彻落实。

3.实现了编考分离，综合衡量指标编制需求，科学设计指标标准。

4.解决了机关部门既当运动员，又当裁判员的问题，避免了考核不严。

5.体现了绩效管理全员参与的特点，能够确保指标得到广泛认同，真正发挥实用价值。

6.致力于编制重实用、重质量、重实绩的绩效指标，可以有效避免考核结果同一化的问题。

突破创新绩效指标编制规则和流程，根本目的在于从基础环节入手，编制具有充分的可考性、客观性、科学性和实用性的绩效指标，从而为创造一个客观公正的绩效考评环境奠定坚实的基础。