中国加工贸易的发展历程

加工贸易是我国参与全球分工的重要途径和对外贸易的主要方式。本节主要介绍改革开放30多年来，我国加工贸易从无到有、从小到大，从“放羊式”到“圈羊式”，从“三来一补”到“世界加工厂”，从飞速增长到调整转型的演变，从一个侧面见证我国对外开放的历程。

2．1　加工贸易发展拉开序幕

中国实行对外开放政策之际，正值日本和东亚新兴经济体劳动密集型产业因成本上升而对外寻求低成本生产加工地之时。这些投资项目具有“大进大出”的特点，其原材料、零部件需要从母国或其他经济体进口，其产品需要出口。适应这些外资项目这一特点，是中国能否抓住东亚地区产业转移机遇的关键。为了既能保护进口替代部门，又能使出口导向的外资项目在华低成本运作，中国政府推行了加工贸易政策，即企业用于加工复出口的进口料件，进口时免征关税和进口环节税（1994年之前主要是产品税，之后是增值税和消费税）。这一政策消除了中国的高关税与增值税对使用进口料件的阻碍。

1978年6月，我国在吸取海外发展加工贸易经验的基础上，由原国家计委牵头，会同其他有关部门和部分沿海省、市、自治区政府，开始制定有关对外加工装配业务的政策。同年7月，国务院颁布了《开展对外加工装配业务试行办法》。此后，这项业务首先在广东、福建、上海等沿海省市开展起来。1979年9月，国务院正式颁布了《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》。在政策的推动下，加工贸易迅速壮大，并很快扩展到其他沿海地区，成为当时利用外资、扩大出口的主要贸易方式之一。

2．2　加工贸易初步发展阶段

20世纪70年代末到80年代中期，加工贸易基本在广东和福建沿海地区开展。这与当时的政策密切相关。1979年7月，中央决定在侨胞众多和毗邻港澳的广东、福建两省中实行“特殊政策”和“灵活措施”，并在两省试办深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区。到1989年为止，粤闽两省已经成为我国沿海地区开展对外装配业务的主要基地。

这一时期，“三来一补”＊业务迅速发展。20世纪80年代中期，一方面随着香港制造业产业转移到珠三角地区的速度加快，另一方面广东鲜有国有和集体企业作为来料加工业务的承担方。为了加快发展广东地区的来料加工贸易，广东东莞等地区成立了对外加工装配服务公司，由这家服务公司代表中方与规模相对较小的外商签订合同，形成来料加工厂，开展“三来一补”业务。这种业务模式被迅速推广到珠三角的其他地区。

20世纪80年代末到90年代初期，我国开始允许外商投资企业从事加工贸易。“三资”加工贸易企业的出现实质上影响了加工贸易的性质，即从中外双方的加工贸易合同，转换为以加工贸易作为经营方式的经营实体。

扩展阅读2-1　东莞“三来一补”贸易方式及其演变

1979年9月3日，国务院发布了《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》，制定了来料加工贸易方式的运行规则。来料加工贸易是由外方提供原材料、零件或设备，由我方工厂进行加工装配。成品由外方销售，中方工厂收加工费或以加工费偿还设备价款，也可采用其他灵活的形式。即所谓来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易的“三来一补”贸易方式。

在从事来料加工贸易企业的开始阶段，东莞基本上按照国务院《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》的有关规定，以境内企业（当时大多是国营企业）作为一方，境外企业（当时主要是香港中间商）为另一方，双方签署加工贸易合同。因此，当时来料加工贸易的基本特征是：第一，必须先存在中资企业和在中国境外的外方企业，这两家企业都具有法人地位，具有独立经营行为。第二，中方和外方就加工装配业务签署合同，这种合同的性质属于国际加工承揽合同。第三，外商提供的设备的价款，我方加工厂用工缴费偿还，也可以采取灵活做法。

随着外方在东莞加工产品复杂程度的提高和规模的扩大，中方拥有所有权的企业逐步失去了中方在加工贸易业务中的主导权。这种主导权的失去主要基于三个方面的原因：第一，中方管理者经营管理能力有限，完成来料加工贸易业务完全由中方设立并经营管理，难以符合外商对不同加工装配业务的需求。如果说中外双方在简单的加工装配业务的经营管理方面矛盾尚不突出的话，日益复杂、规模巨大的加工装配业务则越来越需要外商成熟及特性化的经营管理。第二，由于外方控制了外部销售权，因而中外双方一开始就处于不平等的地位。外方掌握了订单，就完全掌握了与订单有关的所有市场信息，这样，何时生产、生产多少、产品质量、规格等方面完全为外方所掌握，中方由于不清楚与订单有关的信息，自然在具体经营决策方面处于被动局面。第三，中方的利益是获得工缴费，而对外方从事的产品不感兴趣，在经营管理方面被外方控制，对于中方而言不损失什么。经营管理权由中方交到外方手中，不仅不会减少中方的任何收益，反而会减少经营运作的风险。这样，中方管理者在加工贸易企业中的作用逐步减弱，甚至丧失。

尽管外商基本控制了具体负责加工的国有和集体企业，但是原来的国有和集体企业财产并不混同于外商企业，这些企业仍然有自己独立的经营核算体系，中方仍然与外商以工缴费的形式进行结算，而不是成为外商的内地加工车间，国有或者集体资产的代表向企业派遣经营者，经营者作用的大小取决于双方的谈判和经营者的努力程度。

1985年以后，外商为了在来料加工业务中获得更大的利益，提出建立“三来一补”加工厂。“三来一补”加工厂是外商不作价通过租赁或者建造厂房的方式，在东莞和广东其他地区建立以来料加工为业务的加工装配厂。“三来一补”加工厂来源于两个渠道：一个渠道是更多的外商到东莞从事来料加工贸易，但东莞没有多少集体企业承接来料加工贸易业务，外商直接租赁镇和村的厂房，通过同村镇经济发展公司签署来料加工合同，成立挂靠在村镇经济发展公司下的集体企业来料加工厂；另一个渠道是其他不同投资厂房的私人、外资或者几方合资，同相关部门签订来料加工合同以后，建立不同性质的来料加工厂。

附图2-1　1985年前（后）东莞来料加工厂的运行模式

东莞来料加工厂的基本特征是：第一，非法人资格。外商同东莞下属的村镇经济发展公司签署来料加工合同，按照原来的制度设计，村镇经济发展公司是履行来料加工贸易合同的中方主体，外方不能成立任何性质的企业。但是村镇经济发展公司不只同一家外商签订来料加工合同，而是同几百家外商签订来料加工合同。为了在经营上提高效率，东莞允许外商设立来料加工厂，在得到国家工商行政管理局认可以后同意给来料加工厂发放营业执照。但是从法理上看，来料加工厂不具有法人地位，因为外商同村镇经济发展公司签署的是来料加工贸易合同。

2008年广东省人民政府发布了《关于促进加工贸易转型升级的若干意见》，其中第四点第18条专门提出了来料加工厂的转型问题，推动来料加工厂实现不停产转型。鼓励和支持符合国家产业政策的来料加工厂，按照相关规定就地转型为具有独立法人资格的外商投资企业或其他类型企业。

2．3　加工贸易快速发展阶段

20世纪80年代，本币升值和劳动力成本不断增加使亚洲“四小龙”迅速削弱了其劳动密集型产业的竞争优势，当地企业迫切需要寻求海外生产点。为了抓住国际分工格局变化的契机，我国制定了沿海地区外向型经济发展战略，开始实施促进“两头在外”、“大进大出”贸易方式的政策。在鼓励加工贸易方面，20世纪80年代末，国务院出台了一系列鼓励“大进大出、（原材料采购和产品销售市场）两头在外”的改革和措施，进一步减少了对加工贸易范围和监管的限制。逐步形成了包含来料加工装配和进料加工的“大加工贸易”概念及独特的加工贸易理论和政策操作体系，海关统计体系也由此诞生。1988年，海关总署发布了《进料加工进出口货物管理办法》，加工贸易保税制度从国家制度层面正式确立。1989年，当时的外经贸部发布了《关于加强进料加工复出口管理工作的通知》，对进料加工管理工作进一步提出了明确的要求，强化了对进料加工的鼓励和支持，放宽了对进料加工的限制。1988年以来，国家还对来料加工业务管理进行了一系列改进。在鼓励外资方面，1986年10月，国家《关于鼓励外商投资的规定》、1992年7月海关总署《对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法》，具体规定了以吸收外商投资为主要目的的加工贸易政策。

到1992年初，邓小平同志南巡发表重要讲话，此后我国对外开放和利用外资出现了新局面，除了亚洲“四小龙”继续向我国转移劳动密集型产业外，欧美日等发达国家中的一些跨国公司将成熟的制造工序和加工技术直接转移到我国，推动加工贸易迅速发展。

1996年开始，加工贸易在我国进出口贸易总额中的比重超过50%，这意味着享有特殊优惠的加工贸易取代了一般贸易在我国进出口贸易中的主导地位。其间，长三角和珠三角成为我国最主要的加工贸易基地，机电产业的外资企业成为推动加工贸易增长的主要力量。根据海关统计数据，1991—2003年，我国机电产品出口继续保持了较快增长，2003年出口额突破2 000亿美元。机电产品出口自1995年超过纺织、服装出口后，到2003年连续9年成为我国第一大类出口商品。2003年，机电产品出口达到2 274．6亿美元，占外贸出口总额的比重达到51．9%。

2．4　加工贸易监管方式调整阶段

随着加工贸易的高速发展，原有的监管方式难以为继。一方面，利用加工贸易渠道从事走私、违规活动的现象屡见不鲜；另一方面，以“三来一补”为主要特征的劳动密集型传统产业有向现代高端加工贸易过渡的趋势。为了加强和改善加工贸易管理，政府通过吸收借鉴国外发达国家的成功做法和先进经验，决定在条件具备的地区设立出口加工区，这标志着加工贸易“放羊式”向“圈羊式”监管方式转变。

1979年，国务院批准了广东省和交通部的联合报告，决定在蛇口创办中国大陆第一个出口加工区＊——被称为中国改革开放的“试验场”。但是，由于出口加工区政策涉及大量国内体制机制的改革，直到20世纪90年代末，出口加工区才开始向全国范围内推广。到1999年，加工贸易进出口额在我国进出口贸易总额中占到了51．2%，成为我国对外贸易的重要组成部分。但是，由于我国对分散经营的加工贸易采取开放式管理，导致管理难度大幅增加。此外，以大量利用境外资源在境内加工再复出口，即“两头在外”为特征的加工贸易，也已面临着如何从大量利用境外原材料、零部件、元器件发展到如何充分利用境内、境外两种资源的情况。

2000年4月27日《国务院办公厅〈关于进行设立出口加工区试点〉的复函》批准在大连、天津、北京、烟台、深圳、广州等地设立出口加工区。同年5月24日，海关总署颁布《中华人民共和国海关对出口加工区监管暂行办法》作为出口加工区监管的法律依据。出口加工区的设立，实际上对区内加工贸易企业引入了封闭式的监管模式。《复函》中指出：“要按照优化存量、控制增量、规范管理，提高水平的方针，先把新增加的加工贸易企业引入出口加工区，逐步实现对加工贸易企业的集中规范管理。”

扩展阅读2-2　出口加工区简介

出口加工区是经国家批准设立，由海关监管的特殊封闭区域。加工区必须设立符合海关监管要求的隔离设施和有效的监控系统；海关在加工区内设立专门的监管机构，并依照《中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法》对进、出加工区的货物及区内相关场所实行24小时监管制度。货物从境内区外进出加工区视同进口和出口，海关按进出口货物进行监管。

出口加工区最初设立时，其功能比较单一，主要是开展出口加工业务，区内企业生产的最终产品，应基本上都是直接出口的。2006年，经国务院批准，出口加工区逐步扩展保税物流功能，开展研发、检测、维修业务试点，旨在实现加工贸易的转型升级。

以下是我国国家级出口加工区（昆山出口加工区与松江出口加工区）的例子。上海松江出口加工区在全国出口加工区中的优势比较明显，与江苏昆山出口加工区一起成为我国最具有竞争力的出口加工区。

2006年12月经国务院批准，昆山出口加工区成为开展拓展保税物流功能和开展研发、检测、维修业务首批试点的七个出口加工区之一。昆山出口加工区于2000年4月27日经国务院批准设立，2000年9月6日第一次通过国家验收，并于10月8日正式封关运作，成为中国首家封关运作的出口加工区。昆山出口加工区位于国家级昆山经济技术开发区内，规划建设面积2．86平方公里。目前，2007年完成进出口总额315．78亿美元，其中出口208．52亿美元，平均每平方公里进出口超过100亿美元；工业产值销售1 256亿元，年均每平方公里产值销售超400亿元。已形成了电子信息、光电、精密机械产业和保税物流产业集群。2007年笔记本电脑产量3 800万台，占世界产量近40%，数码相机产量1 000万台，手机、导航仪产量1 000万台。

附图2-2　昆山出口加工区
（左下方为仁宝电脑（昆山）有限公司，右下方为纬创资通（昆山）有限公司）

上海松江出口加工区由A区和B区组成。A区位于首期规划范围内，于2000年4月27日经国务院批准设立，规划面积2．98平方公里。在落户企业中，以广达电脑为主的电子信息制造产业是A区的主要产业，其主要产品为笔记本电脑。由于A区开发速度快，为满足新增落户企业的需要，2003年3月14日国务院批准设立松江出口加工区B区。松江出口加工区B区位于松江区西部，规划面积3平方公里，紧邻松江新城和松江大学城，沪杭高速公路和同三高速公路在此交汇，地理位置优越，交通便捷。

附图2-3　上海松江出口加工区

2．5　加工贸易转型阶段

近年来，加工贸易企业转型面临来自国内与国际的双重压力。一方面，国内环境中，2007年以来出口退税下降，加工贸易政策调整，以及劳动力、土地、环保等成本上升（最重要的因素是2008年1月1日起实施新劳动合同法，工厂要与员工签订新的劳动合同，既要补偿以前的工资差额和加班费，又要增加新的工资成本），导致一些过去以农民工为主要劳动力的劳动密集型企业难以为继。另一方面，国际环境中，人民币持续升值使以美元和欧元作为主要交易货币的加工贸易企业蒙受损失，而美欧贸易保护主义抬头也给了加工贸易企业当头一棒。

自中央提出加工贸易转型升级的方针以来，对于加工贸易如何转型升级也进行了种种探索。国家相关部门相继出台了一系列政策，旨在促进加工贸易产品结构升级、加工贸易生产基地向中西部转移和加工贸易价值链升级。2010年，中西部培育50个优势明显、各具产业特色的重点承接地，中西部加工贸易年出口额占全国加工贸易总额的比例提高到5%左右。另外，商务部先后发布7批加工贸易禁止类目录、1批加工贸易限制类目录，共计有1 816个十位编码商品列入加工贸易禁止类目录，占海关编码总数的15%，2 247个列入加工贸易限制类目录，占海关编码总数的16%，严格控制高耗能、高污染和资源性（“两高一资”）产品出口。

扩展阅读2-3　世界加工工厂进入转型时期

对外开放30年以来，珠三角凭借政策优势和地理优势经历了“桑基鱼塘”到“世界工厂”的崛起。以欧美日及亚洲“四小龙”为雁阵的全球产业转移经历了三波浪潮：20世纪90年代中期之前，以服装、制鞋、玩具为代表的轻工业；90年代中期之后，以电子信息为代表的IT业；而2000年以后则是重工业。由于区域、土地、劳动力等比较优势，珠三角顺利抓住了前两波产业转移，从而也实现了从桑基鱼塘到轻纺、从轻纺到IT的华丽转型。珠三角曾以“世界工厂”享誉世界，然而近几年它却接连遭遇“劳工荒”、“电荒”、“油荒”、原材料价格上涨、欧盟反倾销、人民币升值等一系列问题，上千家工厂倒闭关门，大量外商资本撤资。一路高歌猛进的珠三角制造，眼下正面临产业转移升级的痛苦转型。

附图2-4　珠海的加工贸易生产车间