上海“十二五”规划以及未来发展的七个要点

2011年初，上海“十二五”经济社会发展规划已经市人代会审议通过，并且在各类媒体上公开发表了。那么，在“十二五”以及未来一个发展时期内，上海经济社会发展有哪些重要的发展趋势和发展元素？当然，有战略机遇，也有发展瓶颈；有外部因素的影响，也有内部因素的作用。从全市宏观层面来归纳，以下七个问题很重要，值得关注，值得重视。

第一个问题，上海发展的方向和目标是什么？

很多人的回答是国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”，这个答案不是全部。除了加快实现“四个率先”之外，完整的答案应该是：“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。应该看到，“四个中心”主要是经济发展方向和目标，现代化国际大都市则主要是城市发展的方向和目标。国际国内经验教训充分表明，有的地区或城市，可能经济工作搞得很好，但是，也有可能忽视了城市建设。因此，经济和城市，两个方向和两个目标应该是高度契合的。一个城市，不能只讲经济，不讲城市；讲城市，就是要强调城市管理，抓好社会管理。

那么，对上海来讲，什么叫国际化大都市？就是要把上海建设成为世界城市。什么是世界城市？就是具有世界能级的国际化城市。比如，美国的纽约、英国的伦敦、法国的巴黎、日本的东京、中国的香港，这些城市都可以被称之为世界城市，上海同样有基础、有条件建设成为具有世界能级的现代化国际大都市。因此，我们应该全面地认识上海发展的方向和目标，这对我们把握上海未来的发展是有很大帮助的。

第二个问题，“十二五”期间上海发展的主线是什么？

不论是上海，还是全国，不论是过去，还是未来，在每一个五年经济社会发展规划的期间，都会明确提出一条贯穿5年经济社会发展工作的主线。例如，在我国的“十二五”经济社会发展规划中已经明确，发展主题定格于“科学发展”，发展主线定格于“转变经济发展方式”。

那么，“十二五”期间上海经济社会发展的主线是什么？实际上就是八个字：“创新驱动、转型发展”。如何正确理解这条发展主线？千万不要以为这是一句口号。这是因为，在这五年发展中，所有的经济社会发展和方针政策的制定，都要围绕这八个字展开的。再进一步来讲，这八个字的核心就四个字，一个是创新，一个是转型。反过来说，凡是符合创新、符合转型的，就会获得各种政策的支持；不符合创新、不符合转型的，就有可能在未来发展中遭到淘汰。

第三个问题，上海的经济结构和产业结构是怎么样的？

一句话，就是以服务经济为主导。实际上，在20世纪90年代初浦东开发开放的时候，上海就已经明确提出了“三、二、一”的产业发展方针。那么，今天的服务经济为主导有什么新的含义呢？恐怕有两个含义是十分重要的：一是在产业结构中，服务经济应该占到绝对的比重；二是在未来经济发展中，服务经济发展有了明确的发展数量目标。

2011年，上海产业结构的现状如何？大体的情况是：第一产业占0．6％，第二产业占41．5％，第三产业占57．9％。也就是说，农业很重要，但农业的比重很低；制造业正在结构调整，但制造业比重一直在40％以上；服务业需要大发展，但服务业比重仍然没有超过60％。不过，上海已经在“十二五”经济社会规划中明确提出了发展目标，到2015年，全市服务业所占比重要达到65％。这样的话，每年至少要上升大约2个百分点。当然，从目前来看，全市现代服务业发展还会有很多困难和瓶颈，需要攻坚克难。

第四个问题，上海“十二五”经济增长靠什么产业来推动？

以服务经济为主导，是不是上海就不需要制造业了？当然不是。到底依靠什么产业来推动上海经济增长呢？四个字：“两轮驱动”，就是服务业和制造业共同推动经济增长。也就是说，在“十二五”以及未来一个比较长的时期内，上海经济增长仍然需要服务业和制造业来共同推动。当然，也有人提出上海要建设成为现代化国际大都市，就不需要过多地依赖制造业，甚至可以不需要制造业了，因为，纽约、伦敦、巴黎、东京，包括中国香港都没有什么制造业，都是依靠服务业支撑。但是，纽约的服务业可以支撑一个城市，是因为纽约的服务业不仅仅服务纽约市，还服务全美国、服务全世界；而上海的服务业只能服务上海，服务长三角刚刚开始崭露头角。服务长江流域还看不到，服务全中国还不知道，服务全世界也不知道到什么时候。因此，上海的服务业首先要服务好本地的制造业，没有了制造业，服务业的发展就没有了基础和市场。

那么，“两轮驱动”是不是代表我们什么都需要呢？也不是。还有“两个优先”同样重要，也就是“优先发展现代服务业，优先发展先进制造业”。这意味着什么？首先，意味着上海经济什么都要发展的时代终于过去了，产业发展开始进入有选择发展的历史时期，重点是要推进现代服务业和先进制造业的发展。其次，意味着全市的经济发展方针和产业政策都是围绕着“两个优先”展开的，是不是符合“两个优先”发展的要求，对于所有的产业和企业来讲都是十分重要。

第五个问题，上海的经济社会发展板块有何重大变化？

这是一个很少有人关注，但又相当重要的问题。从全市区域经济发展的角度来看，自上海解放以后，一直存在着“两大板块”，一个叫市区，一个叫郊区；或者，一个叫中心城区，一个叫农村。但是，从“十二五”时期开始，上海的板块经济已经变成了“四大板块”，也就是四大功能板块，这是一个重大变化和重要信号。第一块，浦东新区。第二块，中心城区及拓展区，这意味着从规划层面上来看，原来郊区的闵行、宝山两个区变成了拓展区。第三块，郊区。郊区还有几个？从规划意义上讲，只有五个了，黄浦江以南奉贤、金山两个区，黄浦江以北上海西部松江、青浦、嘉定三个区。第四块，崇明县。崇明原来一直排在郊区的最后，现在变成了四大板块之一。

这种区域板块的重大变化，历史上是从来没有出现过的。这种变化意味着什么？意味着上海市域范围内的经济布局和产业布局正在发生着变化，意味着不同区域的战略定位和战略重点的进一步清晰，也意味着整个城市经济社会发展规划的进一步细化，有利于突出区域主导功能，加强分类指导，发挥重点地区的辐射带动作用，形成发展导向明确、要素配置均衡、空间集约集聚的发展格局。

第六个问题，上海“十二五”有没有新的元素或新的发动机？

从上海以及全国经济社会发展的历史轨迹来看，每一个五年发展规划期间，都需要一些新的元素，或者新的发动机。例如，上海在“十一五”时期，2010年上海世博会的筹建和举办，就是一个重要的新元素。从国内外经济未来发展趋势来看，尽管上海经济发展不失有一些重要的战略机遇，然而有些因素，如国际资本和国际产业转移等，可能是长三角乃至全国的共同机遇，而上海独有的助推经济发展的新元素主要体现在四个方面。

其一，是推进后世博建设，加快把世博会区域构建成为新的国际性中央商务区，与陆家嘴“比翼双飞”。当然，这里也应该包括黄浦江两岸的开发建设。其二，是推进迪士尼项目建设，加快形成上海进一步集聚“人气”和推动发展的重要载体，彰显与世博会相似的效应。其三，是推进虹桥商务区建设，加快形成新的商务发展和国家级会展经济发展的集聚阵地。其四，是推进郊区新城建设，加快形成南汇、松江、嘉定、南桥、青浦等五个“中等城市”，这五个新城的规划，都是100万人口。同时，上海应该形成哑铃型的城镇结构。一端是中心城市，一端是中等城区，然后通过轨道交通接起来。

第七个问题，还需要突破什么重大发展政策？

实际上，我们可以通过很多角度来解读，上海发展靠什么？其中一个角度，就是靠两条，一靠上海自己努力，二靠好的发展政策。在这方面，中央对上海经济社会发展是十分支持的，也给了很多的政策支持。例如，2005年，浦东新区开始综合配套改革，先试先行；洋山港开港以后推行的保税港区政策。又如，2009年国务院又下发了加快推进上海现代服务业、先进制造业发展，加快建设国际金融中心、国际航运中心建设的若干意见的文件。之后，上海的金融服务业和航运服务业出现了新的发展势头。

那么，上海还需要什么发展政策？其中在最需要的政策中应该包括两个政策。第一个，是服务业发展政策。长期以来，上海现代服务业发展很艰难，原因很多，其中存在着两个发展瓶颈，就是税负高和成本高。服务业征收营业税，而营业税是重复征税的；制造业征收增值税，税率看上去比较高，但值税是可以抵扣的。因此，服务业的税负太高，再加上经营成本高，造成服务业的内部化，制造业内部的服务业门类不愿意剥离出来。2011年，中央批准上海搞增值税扩围改革试点，也就是2012年1月1日开始的“营改增”，6个服务业领域、大约13万户服务业企业开始试点。总的来讲，这对上海有好处，但是，一定要落实好，让服务业企业的税负降下来。第二个，是要积极争取自由贸易区政策，或者说是局部的自由港政策。实际上，已经实施的保税港区政策可以称作准自由港政策，再往前走一步，就是自由港。当然，上海不可能在全市范围内都实行自由港政策，但是，实行局部的自由港政策还是有基础、有条件的，也是应该积极争取的。

（原文刊于《上海企业》，2012年第10期）