“十二五”期间上海城市空间发展的战略规划思路研究

“十二五”期间上海城市空间发展的战略规划思路研究

“十一五”以来，上海以城市空间布局优化为方向，在城镇体系规划上不断进行探索和完善，以应对和优化城市快速发展进程中所呈现的空间经济矛盾。但是，目前的城镇体系规划与国际大都市的发展要求相比仍有一定差距；城镇体系规划的目标与城镇体系发展的实际也仍然存在较大距离。迄今为止，上海郊区新城仍然普遍存在规模过小，不能充分发挥城市的规模经济效应和集聚效应，城市基础设施和配套服务不足，对吸引中心城区的居民和企业（尤其是服务业企业）向郊区搬迁的引力不够。上海城市空间结构和城市空间布局的突出矛盾与问题如中心城区过度拥挤、城市的蔓延式扩张等依然困扰着上海的发展。在当前国际国内经济环境剧变的情况下，随着中心城区城市投资的逐渐饱和、动迁难度的增大和地价的不断攀升，依靠工业投资和城市基础设施与房地产投资拉动的较高增长已经难以为继，在土地成本、人力成本、商务成本居高不下和资源能源强约束下，中心城区的产业也在不断外迁，在这样的背景下，上海要想继续顺利推进国际大都市建设，维持城市的可持续发展，就必须创新思路，探寻既有约束下的新增长空间。上海城市空间的调整和优化已经不再是城市空间建设本身的任务，而已转变成了城市发展的迫切要求。新形势下的上海正处在国际大都市建设的关键时期，迫切需要对“1966”城镇规划体系⁽¹⁾进行调整，形成与上海建设国际大都市城市形态相适应、产业布局、人口布局和城镇布局相匹配的城镇规划体系，以加快现代化国际大都市建设步伐。

一、“十一五”期间上海城市空间发展稳中有变，空间结构矛盾仍然比较突出

“十一五”以来，上海在城市空间发展中取得了较好的成绩，为上海在“十二五”期间进一步发展奠定了良好的基础。但是，与未来上海国际大都市建设的要求相比，仍然存在一些矛盾和需要解决的问题。这些矛盾和问题主要体现在以下几个方面：

1.“十一五”期间空间极化发展的趋势仍在延续，中心城和郊区空间布局的矛盾依然存在，空间利用不够经济

无论是从人口分布、企业布局、交通规划还是城市用地和住宅建设等城市空间要素利用的各方面来看，上海目前仍未改变单一中心的城市空间结构和空间发展模式。目前，上海的城市中心仍然集中在黄浦、卢湾、静安三区，逐步向虹口、闸北、杨浦、徐汇、长宁、普陀等中心城边区和浦东等近郊区及金山等远郊区扩散。蔓延式扩展模式使上海目前面临两方面的考验：一是上海中心城区城市空间要素配置失衡、城市“拥挤”和生态空间缺失；二是中心城、郊区和新城间缺乏缓冲区域，未能形成层级体系，不仅加剧了居民、企业的个别成本和政府的支出，而且也直接制约了新城发展对中心城区压力的疏解。在空间格局上，中心城绵延式扩展给城市交通、生态空间结构优化带来巨大压力，也加剧了中心城、郊区和新城间空间结构的矛盾。

尽管上海市政府早在21世纪初就注意到中心城区的“拥挤”问题并不断采取措施努力控制中心城区人口规模，城市总体规划和布局在努力改变“单一中心”城市结构而向“两中心”或“多中心”结构发展，但是，由于城市扩张的内在动力和城市化的外在推动，“单中心”极化发展的现象非常突出，上海空间极化发展的趋势仍在延续，空间布局仍显分散，空间利用不够经济。

2.隧桥和轨道交通条件的大改善改变了城市空间结构的总体框架，但整体空间结构仍呈同心圆状向外蔓延

“十一五”期间，为保障世博会顺利进行，市域内外的交通基础设施条件极大改观。多条轨道交通陆续建成，宝山、松江、嘉定、奉贤等区都有了通往中心城市的轨道交通。与此同时，对外的交通基础设施条件也极大改善，长江隧桥、杭州跨海大桥等陆续建成，改善了上海与外界交流的时间空间距离。市域内外交通条件的改善改变了上海城市的原有空间架构，不仅使得原城市空间架构明显扩展，而且也加强了上海与长三角周边地区的联系。

3.虹桥综合交通枢纽和浦东南汇的合并在一定程度上改变了当前城市空间发展的格局，但未来发展缺乏支撑

在“1966”城镇体系空间规划下，“十一五”期间上海的城市空间拓展是中心城加郊区新城的空间扩展模式，实际上仍然是以中心城为中心向外发散拓展的一种模式。2009年，国务院批准南汇并入浦东，与此同时，虹桥综合交通枢纽加紧建设，把长宁、闵行、青浦等融入其中，虹桥的再开发和“大浦东”的建立在一定程度上明确了上海城市空间拓展的方向：随着连接浦东、虹桥两大国际机场的轨道交通的规划建设，上海的城市空间建设正在形成“东拓西延”的空间发展趋势，城市空间布局中以“大浦东”和“虹桥”为代表的两大建设成为“十一五”期末城市空间建设的热点。

二、“十二五”期间上海城市空间发展的战略思路

“十二五”期间上海城市空间发展必须在把握国际国内产业发展趋势的基础上，对发展方向加以总体判断，进而确定发展战略与总体目标。

1.“十二五”期间上海城市空间发展需要把握几个重大趋势

第一，应抓住当前全球新一轮产业空间布局调整的机遇。当前，在国际金融危机影响下制造业的全球产业布局正在发生新一轮的调整，随着发达国家商务成本的上升和发达国家的服务业创新，服务业正在发生向发展中国家和新兴国家的产业转移。自“十一五”以来，转型中的上海正在积极承接全球服务业的新转移；上海正在积极优化产业的空间布局；中心城区的大批制造业已经基本都完成或者在发生外迁，国际性的服务业正在进驻上海。这必将影响“十二五”期间上海的产业空间布局。

第二，应充分考虑长三角一体化加剧后“同城效应”可能带来的影响。“十一五”期间，长三角的基础设施条件有了重大改善，区域间基础设施的对接都在加紧实施，杭州湾跨海大桥、崇启隧道陆续通车、上海与周边江浙区域在逐步推进轨道交通的对接，特别是随着京沪高铁、宁杭高铁、沪杭磁悬浮等几大快速交通的建设和开通，长三角半小时交通圈正在从规划变成现实。“十二五”期间，由此带来的“同城效应”必将显现。这种空间时间距离的改变将极大地改变人们的生产和生活，也必将对企业的布局和居住选择产生直接影响，将可能带来生产和居住空间的重大变化。

第三，上海加快建设“四个中心”的紧迫任务带来的城市空间优化增长新要求也是“十二五”期间的上海城市空间发展不能忽视的重要影响因素。2009年，国务院对上海具体做了两个方面的要求：一是关于长三角开放的指导意见；二是加快上海先进制造业、现代服务业的发展，特别是上海的金融中心和航运中心的指导意见。这就意味着，一方面，上海面临着加快国际经济、金融、贸易、航运中心建设和建成具有国际影响力、竞争力现代化国际大都市的国家战略要求；另一方面，上海要充分发挥国家关于“进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展”的龙头作用，更好地服务长三角地区、服务全国。上海加快建设国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心的任务日益紧迫和艰巨，必须在重点的区域实现功能上的进一步集聚与提升；转变发展方式，在土地利用与开发上进行创新；提高集约管理的水平，最大限度地发挥土地的服务效应、经济效应。

2.对“十二五”期间上海城市空间发展方向的总体判断

近些年来，上海一直在努力改变城市的空间结构矛盾，努力借鉴发达世界城市的经验，力促城市空间结构从“单中心”向“多中心”转变。但是，经过多年的努力，上海的“单中心”结构似乎并没有明显改观，城市空间结构的矛盾依然存在。这不能不促使我们反思我们的城市空间发展思路。

新空间经济学的城市空间演变理论是发达国家的经验结果，从“单中心”向“多中心”的演变是城市空间发展的一般规律。克鲁格曼著名的“中心—外围”理论也证明“单中心”极化发展是城市发展不可逾越的特征。但是，需要注意的是，由于城市空间的演变是一个连续函数而不是分段函数或者跳跃函数，因此，这个演变需要一个渐进过程，不考虑城市空间发展的系统性和连续性，期待城市空间发展短时期内就能实现从“单中心”向“多中心”的转变必然是不现实的。我们从历史经验可以看到，即使是城市空间结构相对较为合理的纽约、巴黎、伦敦等大城市，他们从“单中心”过渡到“多中心”也几乎花费了将近半个世纪的时间。因此，如果考虑到中心和外围的相互作用规律，考虑到最近几年发生在东京的再度“中心极化”现象，“十二五”期间，上海的城市空间结构在“十二五”期间仍然难以实现根本性的变化，“单中心”的空间特征仍将延续。

3.“十二五”期间上海城市空间发展战略思路与总体目标

“十二五”期间，上海城市空间发展的战略思路是：在长三角一体化的背景下，为加快推进“四个中心”建设，以浦东新一轮开发建设为标杆，以虹桥商务区建设为支撑，实现城市空间新的布局调整，实现有利于促进和推动“四个中心”建设和国际化大都市发展的国土资源开发和城市空间利用，形成与国际大都市建设相适应的功能主导的开放式城市空间布局。

“十二五”期间，上海城市空间发展的总体目标是：“十二五”期间，上海将主要形成沿主要交通轴线向外辐射状扩张、节点城市布局的空间战略发展，多个城市次级中心将逐步形成，城市体系趋向科学合理，形成轴线带动、布局开放、促进就业和居住平衡、多中心化发展的城市空间发展模式。

围绕上海6 340平方公里的市域，推动城市由“一城独大”、“一极集中”、“单一中心结构”的“大城市小郊区”发展模式，向“大中小城市合理布局”、“功能分工”、“多中心结构”的大都市圈发展模式转型。其中最核心的是，必须从根本上扭转中心城区继续“摊大饼”外延拓展、继续高强度集聚资源、继续吸纳郊区人口和外来人口的趋势，把城市发展的重心转移到郊区新城，对郊区新城赋予更多的城市服务功能，在中心城区与新城间规划建设更为便捷的交通系统，加快改善新城的就业、居住环境，促进中心城区人口的有效疏散，促进新城的规模化发展和城市化水平。

“十二五”期间，上海城市空间的战略发展将沿“一带一轴”发展，即沿着黄浦江和浦东—虹桥交通轴发展，形成“1＋X＋N”的城镇空间布局体系，即1个中心城区，X个新城，N个中心镇。

1个中心城区，即中环以内的区域，包括黄浦、静安、卢湾、徐汇、普陀、长宁、杨浦、虹口等，主要布局中央商务区、现代服务业集聚。

X个新城，沿城市发展轴培育和发展的新城，规模在100万人左右，3—5个。

N个中心镇，分布在郊区的多个中心镇。

“十二五”期间，上海的城镇空间主要由中心城区、郊区新城以及城市群体系中的新农村这三个空间构成。中心区空间布局调整、郊区新城的大规模发展和新农村建设将构成上海未来城市体系和城市空间结构不断改善和优化的三个战略主体，整个城市将逐渐步入以城市群体系为导向的空间发展新阶段。在这个过程中，郊区将逐渐发展形成多个与中心城区功能互补的新城，以中心城和多个新城组成的市域城市群轮廓将在2020年前后初步形成。具体来讲，未来形成的上海市域城市群体系将由中心城、松江、嘉定、临港、奉贤、青浦、金山、崇明等8个规模不等的域内城市（简称内城）组成。上述城市和苏州、昆山、无锡、南通、启东、湖州、平湖、嘉兴、太仓、嘉善等周边城市（简称外城）一起形成以上海中心城为中心的大上海城市群体系。在这个以上海中心城为中心的大上海城市群体系中：中心城区是核心，通过其强大的集聚经济效应和辐射效应，成为推动大上海城市群形成和发展的核心力量；内城由不同规模和功能的新城组成，分担着核心城的部分功能，既是大上海城市群形成和发展的重要支持和保障，又是上海实现城市空间发展战略扩张的重要载体；外城则是上海与长三角密切联系的重要空间纽带，是推动大上海城市群不断发展和壮大的外在驱动力。

三、“十二五”期间上海城市空间发展的战略重点和推进路径

“十二五”期间上海城市空间发展的战略重点和推进路径主要包括以下几个方面：

1.在中心城区功能提升中进行空间布局优化调整

随着上海城市建设和城市功能的不断提升，上海中心城区的空间布局已经趋于饱和。然而，在目前中心城区与郊区空间结构矛盾日益突出和新一轮城市功能大提升的发展态势下，中心城区进行空间布局的战略调整已经是迫在眉睫，具体体现在以下几个方面：

第一，核心功能区将沿浦江外滩和浦东—虹桥交通轴“一带一轴”扩张，北外滩—世博园区的浦江两岸区域有望在“十二五”期间成为核心商务服务功能区。

多年以来，上海的核心城区是以人民广场为核心的区域。20世纪90年代浦东开发开放以后，上海的核心城区实现了第一扩张，以人民广场—外滩—陆家嘴为核心的区域逐渐成为新的核心城区。2010年世博会后，伴随世博园区建设，沿浦江外滩的城市功能再塑和提升将逐渐成为引领上海核心城区空间扩张和功能提升的新战略空间。

实际上，历史和经验表明，穿城而过的江河在城市空间扩张和城市功能建设中都曾发挥着非常重要的作用，许多城市的再度繁荣也往往与河流的功能开发密切相关。例如，没有塞纳河的发展，就没有今天辉煌浪漫的巴黎；没有哈德逊河的开发，就难以有世界闻名的纽约；没有施普雷河，就没有今天的动漫之都柏林；等等。目前，伦敦正在通过再造泰晤士河的生机使城市复兴，而纽约在最新提出的“25年发展计划”中则将“东河河滨开发计划”作为纽约未来发展蓝图的重要组成部分。相比之下，黄浦江作为上海的母亲河，还远远没有发挥其在城市发展中应有的重要作用，我们对其的开发和利用也仍然停留在初始阶段。不过，值得庆幸的是，2010年在浦江两岸举办的世博会终于使我们再度认识到了浦江开发的重要性。杨浦、虹口、黄浦、卢湾、徐汇等已经开始提出要在“十一五”期间对沿江地区进行重点开发。从北外滩到世博园区的开发工作已经初步开始。在上海中心城区空间资源已经饱和的情况下，这不仅为上海中心城区的功能提升提供了良好的开端和基础，也为其功能深化提供了难得的战略空间。2010年后，世博园区将成为引领世博后上海中心城区功能提升的战略空间。这样，核心城区将在原先以人民广场—外滩—陆家嘴为核心的发展区域基础上逐步沿黄浦江向外扩张，从北外滩到世博园区的沿浦江两岸区域将成为新的城市核心功能区。

第二，中央商务区空间布局出现大调整，浦江外滩和虹桥徐家汇将成为两大中央商务区集聚区。随着制造业的空间发展、中心城区商务成本的上升、全球性资源和能源的硬约束、世界城市建设进程的加速等国际国内环境的发展和变化所带来的城市功能的提升，必将加快第二产业向中心城以外地区的转移和新一轮集聚，第三产业向中心城区集聚的趋势将逐步增强。从产业生产经济活动空间布局的发展趋势来看，近期近郊区和核心城周边区之间的产业流动和互换必将十分活跃。同时，以知识和科技创新为主流的新一轮产业集聚又决定了第二和第三产业在空间上的优化布局可能将是一个漫长的过程，由中心城区逐步向外发展的“三、二、一”产业格局将经历一个先由核心城区到核心城周边区和近郊区、再到远郊区的逐步转移扩散过程。

随着第三产业不断向中心城区的集中，商务区的布局也将出现明显变化。从现状来看，中心城区九个区几乎都有自己的中央商务区，除陆家嘴—人民广场—南京路和虹桥中央商务区已经形成一定的规模外，其他商务区规模较小，布局也十分分散。随着上海中心城区功能的提升和上海“四个中心”建设的不断深入推进，分散的商务集聚区布局将不利于第三产业的集聚发展，从而将影响中心城区的功能建设进程。从服务业集聚的国际经验和规律来看，为获取集聚带来的知识和信息溢出效应，服务业集聚发展的趋势将成为主流。根据目前服务业发展布局的现状，可以预见，商务区的空间发展将出现较大调整，目前规模较小的商务区将消失或者转移，中央商务区将逐渐向两个比较大的区域集聚：一个是北外滩至世博园区的浦江两岸区域，未来将逐渐形成以浦江外滩为中心的高端服务业集聚区（主要集中在前台服务和国际金融、保险、研发支持等国际业务）；另一个区域是虹桥—古北地区—徐家汇区域，将逐渐形成后台服务（如数据信息处理等）和主要面向国内企业和国内市场的服务业集聚区。核心城区的商务服务业集聚和商务服务功能将不断增强。

与此同时，中央商务区作为城市发挥集聚与扩散作用的空间核心，其人口集聚需要达到相当的规模和能量。与其他世界城市的中央商务区相比，上海中央商务区（如以人民广场为中心的5公里区域范围内）的常住人口密度约为1.5万人，远远低于纽约。目前中央商务区集聚的就业人口更是处于相对较低的水平，与纽约、东京、香港等世界城市相比，上海中央商务区的就业人口密度不及其三分之一。因此，未来上海中央商务区的人口密度必然有明显上升。

未来中心城区将形成以人民广场—外滩—陆家嘴为横轴、以北外滩—世博园区为纵轴的城市核心功能区。目前，在外滩和陆家嘴地区，大量的金融、证券、保险、银行以及服务贸易等行业的国际、国内著名企业已经在此集聚。随着世博会的召开和世博园区的后续开发，会展服务、贸易、金融以及文化休闲等现代服务业逐步向浦江两岸集聚。未来中心城区将形成沿浦江两岸方圆5—8公里范围内的城市核心功能区，直接关系城市能级提升的现代服务业将主要在该地区布局。该地区将建设成为国际一流的中央商务区，并成为上海城市发展的“龙头”和“引擎”。

2.以轴线带动和功能培育推进新城发展

发展和培育新城是上海城市空间扩张的重要战略任务。郊区新城的建设与发展是上海城镇体系中承上启下的关键环节，是“做活”上海城镇体系发展大棋局的“眼”。特别是在当今国际金融危机影响中国经济和上海经济导致其下滑、国务院出台扩大内需刺激经济增长的背景下，上海从城市空间布局的优化、建设多核心城市的考虑出发加大对郊区新城的建设和投资，不仅可以实现城市空间结构和城镇体系的调整和优化，而且还可以继续通过大规模的城市投资维持甚至推动上海经济平稳较快增长，同时也可为上海转变经济发展方式、调整产业结构和提升城市能级创造新的空间环境和要素集聚。

第一，以交通发展轴线为带动促进郊区新城的发展。由于交通带来的便捷性和低成本，交通引导的城市扩张已经是国内外大多数城市扩张的共同经验。21世纪以来上海的城市发展与扩张也明确显示了这种趋势。从目前上海城区的空间扩展趋势和郊区新城的发展趋势来看，距离主要交通干道较近的郊区发展明显快于其他地区（如地铁1号线沿线莘庄镇的发展）。“十一五”期间，郊区新城之所以未有实质性的突破和进展，关键因素之一是缺乏发展轴线的带动。因此，未来的城市空间扩张应充分利用和发挥交通轴线的作用。交通轴线不仅可以方便新城与中心城区的联系，而且还能通过其强大的物流、人流等带来人口和相关产业的集聚效应，从而既有利于中心城区人口的向外疏散，也有利于促进郊区新城的尽快形成，从这个意义上讲，交通轴线具有发展带动功能。从目前的发展现状来看，郊区开发中应以沪杭、沪宁、京沪线主要交通干道和地铁线为上海中心城区集聚和辐射的主要轴线，沿轴线两侧建设和布局新城。而在这些重要的交通轴线与中心城区的交接处，可以通过建设枢纽性基础交通设施来促进新城的尽快形成。可以围绕虹桥综合交通枢纽，在青浦宝山近郊区、奉贤南汇近郊区等建设相应的交通基础设施，使之成为联系中心城区与郊区的重要纽带，同时又是中心城区向外扩张的良好通道。在新城的培育和发展中，东部的临港新城和西部连接长三角的节点新城是新城建设和功能培育的首要重点。

第二，以临港新城功能建设实现郊区新城功能培育和新城建设的突破。中心城区的功能提升需要以郊区新城空间功能建设为支撑。作为国际航运中心功能建设重要支撑和依托的临港新城是郊区新城建设中的重中之重。位于上海东南角的南汇临港新城，其城市功能定位为港口、物流、居住和工业。虽然我们自2003年就确定重点建设三个新城之一的临港新城，但几年以来，临港新城的建设进程相对缓慢，并未取得预期效果。究其原因，交通制约虽然是一大因素，但更重要的原因则是：临港新城的建设实际上并未纳入郊区大发展的战略体系和高度。依托世界第一大港上海港的临港新城建设，随着上海港功能的不断提升，港口物流以及与航运相关的贸易服务等产业发展将对整个上海城市的功能建设都起到不容忽视的重要作用。从临港新城的自身发展来看，临港区域是上海郊区开发的重要空间，临港区域的开发可以改变上海东南滨海区域的落后局面，改变上海城市发展“西强东弱”的空间格局，实现区域的平衡发展；从上海的整体发展来看，临港新城的建设不仅是一个简单的郊区新城建设，更是一个关系整个上海城市功能提升和战略空间布局优化的重要之举。我们完全可以以临港新城建设为郊区新城建设的抓手，把临港新城建设提高到整个城市空间功能提升的战略高度，以临港新城的功能建设实现郊区新城功能培育和新城建设的突破。

第三，以人口集聚和新城规模建设积极培育新城功能。在郊区区县行政经济中心所在地目前的发展中，除松江新城以外，其余区县行政经济中心所在地的规模都不足10万人。新市域城市群体系的构建应该首先在现有郊区发展的基础上发展和培育这些地区，并在城市体系规模上逐渐把嘉定、松江、海港新城等发展成为规模为80—100万人左右的二级城市，把青浦、奉贤、浦江、金山、城桥等发展成为30—50万人左右的三级城市，安亭、罗店、朱家角、枫泾、高桥、周浦、奉城、堡镇、大新镇努力发展成为10—20万人左右的四级城市，从而形成一个相对科学合理的城市规模等级体系。其中，四级城市的功能相对单一，主要服务于三级城市、二级城市和一级城市，其服务功能随着距离拉大而逐渐减弱，是上一级城市的卫星城⁽²⁾。总之，人口的集聚和城市规模是新城得以真正发展的基础条件支撑，促进人口集聚，科学有序地引导人口集中，才能促进新城功能的尽快形成。

第四，以郊区公共服务设施配套建设完善新城功能。郊区发展滞后的一个突出问题，是郊区的学校、医院、公共卫生服务、娱乐服务等基础设施和公共服务配套不能满足郊区人民发展的强烈需求。基础设施和公共服务瓶颈也制约了新城功能的建设步伐。因此，加大力气增加郊区的公共服务设施，改善郊区的公共基础设施条件和水平，就成为促进郊区发展的关键之举。与此同时，上海的城市空间发展必须重视与江苏和浙江境内接壤城市的基础设施建设对接的城市外部空间发展规划。上海郊区道路交通规划应与太仓、昆山、嘉善、平湖等接壤城市的道路交通规划进行沟通与协调，以实现上海与长三角的主动对接和联动发展。

3.重视城市群体系中的中心镇和生态农村建设

必须促进中心镇建设，推动郊区城市化进程。此外，根据城乡统筹发展的空间环境要求，现代城市的发展不仅需要工业、服务业等二三产业的经济支撑，也需要现代农业所提供的生态支持。在城市化条件下，农业不仅要为城市提供鲜活农副产品，继续发挥生产功能，同时还要为城市提供休闲、观光场所，以及调节城市小气候、改善城市“热岛效应”⁽³⁾的生活、生态功能。在郊区大力发展生态型的现代农业，把上海郊区为数不多的新农村变成城市的郊区生态公园，把生态农村打造成为平时忙碌的城市人在周末假日休闲放松和亲近自然新的绿地。生态农村作为城市群体系有机构成中的绿色空间，是城市实现生态可持续发展的重要保证。

第一，战略性保留河道、湿地和农业用地，大力建设崇明生态区。一般来说，河道和湿地等是不适宜用于种养的土地，但是其对生态和环境保护却有着非常重要的作用。每个大都市里，以“原始”形式保留一定面积的湿地是至关重要的。湿地农业可以帮助保护市内及周边湿地的生物多样性。在国外，将湿地用于农业目的的最好的范例是将水生动植物、树木、蔬菜以及花卉生产与娱乐、旅游和贸易结合起来。崇明三岛既有着上海乃至全国最大的湿地，又有着上海最多的农业用地，其处于长江入海口的特殊地理位置和环境决定了崇明地区生态环境建设的重要性。同时，作为上海大都市发展的重要空间组成部分，战略性保护崇明地区的生态空间，把崇明建设成为生态涵养区，可以为上海的可持续发展提供强大的战略后备空间。

第二，重视黄浦江水源地环境保护，建设松江、奉贤浦江生态区。水资源保护是目前城市化快速发展中的重大战略性问题。黄浦江是上海饮用水的重要水源地，松江、奉贤浦江区域是上海重要的水源取水处。在这些区域的发展规划中，应该特别重视对水源地的环境保护，妥善处理好农业用地、工业用地和保护性用地的关系，妥善解决水源地居民的生活就业保障。为保护日益紧张的水资源，应重点建设松江、奉贤浦江生态区，保护浦江两岸的农业用地和生态用地，为上海的可持续发展提供战略性支持。

第三，改善农村居住点的居住环境，科学进行农村居住点的集中与整合。农村居住点处于上海城镇体系构成的最基层，从延续农村自然和文化发展脉络的角度、尊重农村的实际和特点、追求人与自然和谐相处的角度来看，应该科学规划农村建设，通过推进生活污水有序排放、集中处理；加快农村改水改厕进程，推进乡镇工业向卫星城和新城集中，防止生活污水和垃圾直接进入河道、全面推进村庄河塘疏浚整治，进行农村河网综合整治；科学优化镇村布局，进行村庄环境综合整治、尽快全面实行农村生活垃圾集中收集处置等措施来改善农村居住点的居住环境，科学进行农村居住点的集中与整合，把生态农村建设成为城市群体系中的有机生态空间。

4.以大浦东和大虹桥建设优化上海城市空间布局

大浦东和大虹桥是当前空间建设的两个重点。一方面，“十二五”期间，通过大浦东的建设提升金融、航运、贸易、研发服务功能，促进高端制造业的高度集聚，建设上海东翼组合新城群，带动杭州湾北岸地区的全面发展。第一，以陆家嘴、洋山港区外高桥、张江为重要空间载体。第二，以林岗新城、惠南地区、川沙地区为城市发展的新空间，加快产业、人口的集聚与基础设施建设。第三，以装备制造、信息通讯及生物医药、航空航天、新能源新材料为产业导向，促进高端制造业的高度集聚。第四，以主题公园建设为抓手，培育现代服务业发展的新增长点，促进文化旅游业的新发展。

另一方面，通过提升虹桥大型综合交通枢纽的交通服务及综合商务服务功能，推进虹桥商务区的总部经济发展，带动嘉定、青浦、松江的产业升级与新城发展，建设面向长三角地区的西翼组合新城群。第一，加快完成虹桥大型综合交通枢纽建设，进一步完善交通对外辐射功能。第二，着力规划建设虹桥综合商务区，促进商业贸易机构与产业服务机构的集聚、拓展，提升辐射长三角及泛长三角地区的服务能力。第三，优化嘉定新城、青浦新城、松江新城的城市空间结构，提升城市服务功能。促进人口向新城集聚，提高各国家级、市级工业区的产业集聚能级，加强与中心城区，与周边苏州、嘉兴、湖州等地新城的协调发展，构建更加紧密，布局合理的城市群体系。

5.通过产业园区的集约发展，优化城市产业空间布局，提升空间产出效率

工业和产业用地是城市空间的重要部分。通过产业园区集约发展，提高能级。发展定位是加大结构调整力度，加大土地集约管理，加大清理，整顿废企工业点与低效能产业园区的力度，促进产业园区的合作与合并，不断提高各产业园区的单位土地产出水平。我们提出四个策略。第一，以全市性的产业结构调整为导向，进一步优化产业布局，加强规划的分类管理。第二，建立产业园区土地利用绩效评估体系，形成节约集约利用土地的政策标准。第三，为产业园区土地二次开发和“腾笼换鸟”创造更加有利的政策条件。第四，促进产业园区之间的合作与合并，探讨合作招商引资的新机制。第五，增强清理，整理核减撤销产业园区的力度。

四、对策与建议

“十二五”期间上海城市空间发展的战略主要包括以下几个方面：

1.培育城市发展轴，带动新城发展，促进城市空间结构改善

城市的崛起和增长需要有发挥“龙头带动作用”的空间。每一轮的大发展都可以找到发展增长的新空间，在集聚和辐射效应下，这些增长新空间继而带动周边的增长和发展。中心城市集聚效应和辐射带动作用的扩散一般是沿着主要交通轴线展开的，这个轴线实际上就是城市发展轴，城市的空间经济发展是沿着这个轴线展开的。20世纪二三十年代时，上海的城市发展是沿着苏州河进行的，苏州河是上海20世纪二三十年代的城市发展轴，到了20世纪90年代，上海的城市发展是沿着轴带动、点带动，郊区新城进入轴线带动的新时期。

2.推行紧凑型建设模式，建立更加合理的新城新市镇空间规模

从疏散中心城区人口、培育新经济增长极、建立布局合理的城市群（城镇）体系角度看，上海需要进一步加强新城新市镇建设，拓展新城新市镇的空间规模；但从建设用地资源的约束条件来看，空间规模扩展受到很大的制约，必须推进紧凑型建设模式，以节约集约利用建设用地为前提推进新城新市镇建设。从当前正在推进建设的一些新城新市镇情况看，存在着脱离实际的超标准、超配置现象。比如新城内道路过宽，对各类建设项目提供的场地空间过于宽疏等，占用了很多土地。特别是城市空间布局规划普遍存在散而不紧凑，高标准配置基础设施和公共设施等问题，在有些新城新市镇的建成区，白天冷冷清清，晚上灯下黑。所以，必须重新思考、审核和规划新城新镇的空间发展规模和功能区布局、设施配套。制定新城新市镇建设用地标准，更多参照中心城区人均居住用地、人均公共绿化、人均道路用地等相关标准。在轨道交通获得大发展、中心城区各类大型设施经过世博会建设获得大幅提升后，可适当减少新城新市镇大中型公共设施的配置，防止攀比现象。

3.促进通过统筹规划形成整体性利益

“两规合一”⁽⁴⁾后，协调和统筹规划，土地利用规划与城市规划相结合，通过统筹规划形成规模经济，产生外部效应，带来整体性利益；把城镇体系规划纳入关系整个上海战略发展的空间经济总体规划中，调整和完善城镇体系规划，也改善和创新现有的规划体制。

4.调整和完善城镇体系规划和新城建设需要制度创新和开发模式的创新，从根本上改变和破解当前新城建设的困境

规划体制是影响当前城镇体系和新城建设的重要制度因素。由于规划体制的分割，造成的国民经济与社会发展规划、城市规划和土地利用规划脱节的“规划三张皮”现象，在一定程度上导致或者加剧了当前的新城建设困境。调整和完善城镇体系规划、成功进行新城建设需要规划体制的改革，需要进行土地空间置换的机制创新（例如允许征地农民享有部分城镇土地使用权等），城乡一体化的创新。同样非常重要的还有，新城建设与开发还需要对现有的开发和建设模式进行创新。目前的新城建设不应再囿于以往的“开发区模式”，而应该尽快形成和建立“新城模式”。特别是在投资体制上、在土地开发以及新城内部的规划等方面进行机制和制度创新，可以考虑通过土地增值来补偿部分基础设施（如轨道交通）投资的机制创新等。

（上海社会科学院人口与发展研究所　王红霞）

【注释】

(1)指到2020年，上海逐渐形成的“1个中心城”“9个新城”“60个左右新市镇”和“600个左右中心村”的四级居住体系。

(2)卫星城是指在大城市外围建立的既有就业岗位，又有较完善的住宅和公共设施的城镇，是在大城市郊区或以外附近地区，为分散中心城市（母城）的人口和工业即新建或扩建的具有相对独立性的城镇。因其围绕中心城市像卫星一样，故名。

(3)一个地区的气温高于周围地区的现象。

(4)“两规合一”指城市规划和乡村规划合二为一。