我国城镇集体企业发展亟待立法

我国的城镇集体经济，伴随着新中国的建立和发展，也伴随着改革开放走到了新世纪。在改革开放前30年，城镇集体经济为我国社会主义经济基础的建立和巩固，为社会主义经济社会的发展发挥了不可替代的作用。改革开放以后的30年，城镇集体经济在建设中国特色社会主义进程中，为巩固我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，满足城乡市场需求，支援大工业发展，又做出了其独特的重要贡献。当前，我国的城镇集体经济正处在十字路口，如能依法加以保护，它就会发挥乘数作用，得到新的发展壮大；如果继续使它处于无法保护的情况，就等于给它做减法，就是任其逐步消亡，并留下很多的后遗症。为此，应该在国家层面上对我国的城镇集体企业发展提供法律保障。

一、城镇集体企业发展需要立法

目前，在我国的企业层面存在着四种形态，分别是公有制经济的国有企业和集体企业，非公有制经济的外资企业和私营企业。自20世纪80年代以来，国家已经先后对外资企业、乡镇企业、个人独资企业以及企业国有资产进行了立法。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国外资企业法》；1996年10月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国乡镇企业法》；1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国个人独资企业法》；2006年制定了《农民专业合作社法》；2008年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》。这些法律的制定和实施，有效地促进了我国国有经济、私有经济、外资经济以及农村集体经济的发展。然而，《宪法》中明确规定属于我国公有制经济形式之一的城镇集体经济及城镇集体企业，却至今没有一部自己的法律。

这说明，城镇集体经济及城镇集体企业的法律是缺失的。其结果：一是导致公有制经济理论缺失。公有制理论是马克思主义理论的重要组成部分，全民所有制和集体所有制则是公有制内不可分割的组成部分，如果没有了集体所有制，公有制就会残缺不全。二是导致城镇集体企业方向迷失。由于没有立法，改革中出现的新的集体企业难以进行工商登记，集体产权无法清晰，集体企业和劳动群众的合法权益受到侵害。三是城镇集体资产流失。由于没有法律规范的保护和规制，因此，平调、侵占集体资产的现象时有发生，最终企业职工利益受到损失。

二、城镇集体企业发展的立法依据

1991年9月9日，国务院88号令发布了《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称《条例》）。城镇集体经济经过30多年改革发展出现了很多新的变化，尤其是市场经济中“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主”的集体经济，冲破了“一大二公三纯”公有制理论框架，集体经济组织产权制度改革，融入了合作制、股份制元素，因此，20年前的《条例》等法规已经滞后于多种形式的城镇集体经济和合作经济发展的实践。同时，2005年国务院下发的《关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》（国函〔2005〕88号），实际上也仅限于一定范围的集体企业，在其他地区也难以参照。

从总体上来看，随着我国城镇集体经济的发展和改革，《条例》中不少内容已经滞后。主要表现在：一是《条例》规定的企业形式发生了很大变化。如《条例》规定的集体企业和联社与现今多种形式集体经济发展中出现的合作制、股份合作制、公司制、员工持股制、混合所有制等企业组织形式相比，成员范围、产权结构、决策方式、利益分配等都有了很大变化和多元化发展的态势。二是企业成员范围发生了变化。集体企业产权主体从单一集体资本变为多元投资主体，企业成员除了内部劳动者外，还包括与企业发展相关的外部自然人或法人股东。三是企业治理结构发生了变化。企业最高权力机构有职工大会或股东大会，管理机构有理事会或董事会等。四是企业决策方式发生了变化。决策方式有“一人一票”“一股一票”和附加表决权相结合的复合决策方式。五是分配制度发生新变化。职工参与企业剩余分配的方式有“按劳取酬”，有劳动和资本要素共享利益机制，还有养老福利保障制度等。六是资产分布发生新变化。集体资产从90％集中在集体企业中变为50％融入公司制等各种企业组织中。

因此，从目前全国城镇集体企业的发展实践来看，制定国家层面关于城镇集体企业权威法律的重要性越来越显现出来，时机已经来临，所制定的法律名称可以为《城镇集体企业法》。其主要依据：一是国家有关部门及各地已经在城镇集体企业发展实践中取得了许多工作经验和成熟做法，各地也制定了一些城镇集体企业的规章制度，这些制度和经验为《城镇集体企业法》的制定提供了坚实的实践基础。二是相关理论界、法律界和实务部门已经提出了大量关于立法的研究、探索成果，这些成果为《城镇集体企业法》的制定做了充分的理论和可行性准备。三是全国各地涉及城镇集体企业发展的部门和人员迫切需要一部完善全面的《城镇集体企业法》，社会各界也热切期盼。人们希望用该法来指导、解决许多当前城镇集体企业发展中的问题，用法律来维护城镇集体企业的合法权益，突破一些滞后制度、机制的瓶颈。

三、城镇集体企业发展的立法方案

《城镇集体企业法》应当是为适应国家经济和社会发展而建立的一项法律制度。要包含指导、规范、调节多种形式城镇集体企业依照《宪法》精神发展的母法，是具有中国特色社会主义的经济领域的法律体系组成部分。

《城镇集体企业法》的立法原则：根据现有的《宪法》《物权法》《乡镇企业法》《城镇集体所有制企业条例》《农民专业合作社法》等法律法规，新制定的《城镇集体企业法》要保障城镇集体企业能够依法得到健康稳定的发展。

《城镇集体企业法》立法的基本框架：应该主要包括总则，设立和登记，成员，组织机构，财产管理与收益分配，合并、分立、解散和清算，扶持政策，法律责任，附则等。

（原文刊于《上海企业》，2011年第6期）