澳门博彩法律制度亟待完善及其立法建议

自2002年澳门特别行政区赌权开放以来，在短短的几年中，澳门博彩业发生了巨大的变化，一方面博彩业为特区政府带来相当可观的税收，促进旅游、会展、服务等相关行业的发展，提供有利条件改善了很多居民的生活状况；另一方面博彩业的高速发展，对澳门这一微型经济社会造成冲击，博彩业自身也显现了一些新情况、新问题。

近几年来，澳门博彩业一业过于独大，其发展多少显得有些畸形，使澳门的经济结构过于单一，削弱澳门经济抵御风险的能力和后劲，不符合科学发展观“全面协调可持续发展”的要求。目前，澳门博彩公司已从赌权开放前的一家增加至6家（三正牌三副牌），以外资为主经营的博彩公司占了过半；娱乐场（赌场）也从10多间增加至29间；共拥有4200多张赌台、14000多部角子机（老虎机）。2007年来澳门的游客达到2700万人次，创历史新高。2008年第一季度，澳门博彩业收入较上年同期增长逾60%，达到37.2亿美元，超过了拉斯维加斯大道和亚特兰大城的收入总和。[1]可见，澳门博彩业在过去几年发展速度较当初开放时评估的速度快。最初预计博彩业需要10年时间才能达到现时的规模，因此，现在是适当时候检讨博彩业的发展模式。

面对博彩业的新挑战、新课题，中央和澳门特区政府都非常关注。2008年3月18日，国家主席胡锦涛在北京会见澳门特区行政长官何厚铧时表示：要“保持澳门发展的良好势头，妥善处理发展中出现的新情况、新问题，推动澳门各项事业又好又快向前发展，是澳门公众的共同愿望。”[2]遵照胡主席的指示，澳门特区行政长官何厚铧于4月22日宣布了六项有关博彩业监管的政策措施：（一）决定澳门幸运博彩现有三家承批公司、三家转批公司的发展模式保持不变；（二）除在建、已获审批及已商洽审批下阶段发展的项目外，特区将不再批准任何博彩用地；（三）严格控制新赌场及原有赌场的赌台数，在新的赌场、赌台、角子机数目和调控政策出台前，不会批准增加赌台，并要求角子机中心等博彩娱乐场所尽快从人口密集的小区迁出；（四）将对博彩中介佣金和赌厅数目作出适当法律控制，此前不会接受博彩中介服务合同申请，亦不会批准新的服务合同，并会对现有博彩中介服务合同作出检讨修订；（五）决定研究执行赌场高层管理人员发牌制度，相关人士都要接受资格审查；（六）严格执行博彩企业不得从事其他业务的规定，尤其会严格限制博彩企业直接参与公共事业。[3]

有评论认为，澳门作为世界第一赌城，在4月22日“迎来一个历史意义不亚于当年3块赌牌揭盅的政治决定”。何厚铧表示，这是特区政府按照中央领导人有关的指示精神，经长期检讨研究后的决定。经综合评估，决定采取一系列的政策措施，以配合澳门未来的可持续协调发展。经济财政司司长谭伯源也表示：适当控制博彩业其发展规模和速度，可纾缓因为博彩业发展造成的人力资源、土地资源紧张的情况，以及减少对社会的影响。

笔者认为，特区政府所采取的这些措施，其主要内容和精神归纳起来，就是要维持澳门现有的博彩业发展规模，对博彩中介和博彩企业高层管理人员予以规管，并限制博彩企业参与公共事业。这些措施在一定程度上回应了澳门博彩业在发展中遇到的新情况、新问题，但上述政策措施仍有待通过法律予以具体化、规范化和落实。同时，加强澳门博彩业监管，不仅是特区的事，还涉及内地的政策和法律的配套措施。法律虽然不可能对社会经济关系阐述得淋漓尽致，但它仍然不失为社会经济关系的重要“调节器”。“成也萧何，败也萧何”，澳门博彩业有今日的巨大变化与成就，是同澳门有一整套基本可行的法律制度分不开的；澳门博彩业出现的新情况、新问题也同法律制度自身不够完善或立法相对滞后有较大的关系。下面就澳门博彩法律制度的完善程度及其对博彩业发展的影响作些探讨。

法律属于上层建筑，为经济基础服务。澳门现行博彩法律制度构成的特点是：以澳门基本法有关规定为依据，以娱乐场幸运博彩经营法律制度等法律为主要内容，并把有关行政法规及博彩经营批给合同的相关内容紧密结合起来，成为一个有机联系的博彩法律规范体系，体现了“一国两制”、“澳人治澳”高度自治方针的精神。这个法律规范体系较为完整：从纵向看，其规范包括基本法有关规定、博彩法律、行政法规及批给合同四个不同规范的层次；从横向看，不仅规定批给博彩经营权（俗称“赌牌”）的数量和采用公开竞投的主要程序（开投、接纳、咨询、批给、订约、公告），而且对博彩业经营的宗旨、范围、监管制度等一系列重大问题都作了较为明确的规定。这些规定基本符合澳门具体情况，切实可行，因而保证了澳门特区赌权开放的顺利进行，并为澳门博彩业的良性发展提供了制度保障。

澳门现行博彩法律制度的主要内容可归纳为十个方面：

（一）博彩业经营的宗旨（目标）

澳门娱乐场（赌场）的经营法律制度，旨在确保：1．娱乐场幸运博彩的适当经营及操作；2．参与娱乐场幸运博彩监察、管理及操作的人士为具适当资格担任此等职务及承担此等责任之人；3．娱乐场幸运博彩的经营及操作在公正、诚实及不受犯罪影响下进行；4．澳门特区从娱乐场运作收取税项的利益受到应有的保障；5．促进澳门特区的旅游、社会稳定和经济发展。

（二）扩大博彩业经营的范围

在娱乐场（赌场）内经营的幸运博彩方式（种类）为百家乐、二十一点等24种外，还增加了互动博彩及向公众提供之博彩活动的新规定。所谓“互动博彩”是指“博彩者透过电讯工具如电话、电话传真、互联网、数据网或录像讯号和数码资料传送而进入或参与博彩，并为此支付或同意支付金钱或其他价值”，并按有关规则之规定，给予或赢取一项金钱或其他具价值之奖品，但这些博彩是为在澳门各娱乐场提供或经核准之幸运博彩或电动或电动博彩机所提供。“向公众提供之博彩活动”是指“仅靠运气赢出之博彩活动，诸如彩票、奖券、泵波拿及抽奖等。”

（三）博彩业经营批给制度（市场准入）

幸运博彩的经营权，仅可由特区成立并获得批给的股份有限公司从事，最多为3个；批给期间应在批给合同内订定且不得多于20年，批给年限已达上限时，可例外地透过行政长官批示，一次过或分多次延长，但总数不得超过5年；娱乐场幸运博彩的经营权批给须预先进行公开竞投，参与竞投者仅为经营娱乐场幸运博彩或其他方式博彩的股份有限公司，方获接纳参与竞投；在审查是否具备适当资格时，政府主要以竞投公司的财务状况、经验及商誉等作为决定批给的标准；承批公司如公司资本不足澳门币2亿元者，不得营运，如获得营运资格者，必须将承担承批公司的管理权授予一名常务董事，该常务董事必须为澳门特区的永久居民，并至少拥有承批公司10%的资本。

（四）娱乐场（赌场）的监管制度

娱乐场（赌场）的监管制度，分为三种不同情况：

1．禁止进入博彩厅或区域：为了保护特区政府和居民之利益，明确规定下列人士禁止进入博彩厅或区域：未满18周岁之人；无行为能力人；准禁治产人，以及蓄意破产过错人，但已恢复权利者除外；特区公共行政工作人员，包括保安部队及治安部门之人员，但获许可或在执行其职务者除外；非在值班时间之娱乐场幸运博彩承批公司之雇员，但以有关雇主实体所经营之博彩厅或区域为限；处于醉酒状态或受毒品作用影响之人；及携带武器、爆炸装置或物品以及录像或录音仪器之人。

2．在博彩厅或区域内享有自由通行权：因各种原因之需要，下列人士享有在博彩厅或区域内之自由通行权，但不得直接或透过他人进行博彩：行政长官、司长及行政会委员；廉政专员；审计长；警察总局局长；海关关长；经营娱乐场幸运博彩承批公司之公司机构成员及其邀请之人；管理公司之公司机构成员及其邀请之人；及娱乐场所在地之市政议会及市政执行委员会主席。

3．在执行职务时，可进入博彩厅或区域：为了工作之原因，下列人士可进入博彩厅或区域，但不得直接或透过他人进行博彩：法院及检察院司法官；廉政公署之公务员；审计署之公务人员；特区保安部队及治安部门之人员；及博彩监管协调局之公务人员。

（五）新增加了博彩中介人制度的规定

博彩中介人制度是澳门博彩业经营的一大特色。博彩中介人是指为博彩者（赌客）提供交通工具、住宿、餐饮及消遣等各种便利，而收取由一承批公司支付的佣金或其他报酬，以推介娱乐场幸运博彩或其他方式的博彩作为目标的公司或个人业主。但是，过去澳门博彩法律一直没有明确规定。新博彩法增加了规范博彩中介人的条文。从事博彩中介人的活动须领取牌照且须受政府的监察，并须在其提供服务的每一承批公司作登记。政府每年定出获准为每一承批公司服务的博彩中介人的最高名额。

（六）承批公司的税务义务及提供账目

承批公司必须缴纳博彩特别税，该税款按照经营博彩的毛收入35%计算，并以十二分之一方式缴纳，应于有关月份翌日首10内交到澳门财税厅收纳处；承批公司每年还须分别承担不超过其博彩经营毛收入2%及3%的社会责任税捐，给予澳门基金会（用于发展文化、教育、科学事业）和发展城市建设、推广旅游及提供社会保障；博彩中介人的纳税标准为毛收入的5%；承批公司及管理公司应每年将其账目交由预先经博彩监管协调局及财政局同意之具公认声誉之独立外部实体进行审计；承批公司及管理公司必须与博彩监察协调局及财政局合作，向该等部门提供所需求之资料及资讯，违反合作义务，构成行政上之违法行为；法律赋予博彩监察协调局及财政局在查验及监察方面特别权力，以查核本法规定之义务之履行情况。

（七）批给业务财产的处理问题

可将经营批给业务所需的属于特区所有的财产之享有、收益和使用暂进性转予承批公司；该项转移应以一式三份之保管笔录载明，其内列出所有财产，并由博彩监察协调局、财政局及承批公司的代表签署；承批公司应就使用特区的财产或使用属特区管理、使用及开发的财产而按批给合同规定给予回报；批给合同一旦撤销，有关娱乐场连同其全部设备及用具归属特区所有。

（八）不法赌博的刑事处罚制度

其一，任何人在未经许可之地方进行赌博，在澳门是符合罪状所描述之行为，是必须接受刑事处罚的。例如，凡在法律许可地方以外的任何方式经营博彩或负责主持博彩，即使非经常性者，处最高3年徒刑或罚金。其二，在许可地方内不法经营赌博也要受刑事处罚。例如，违反博彩法律的规定经营博彩或任何类型的投注，特别是接受未经适当许可的投注者，处最高3年徒刑或罚金。又如，出售未经适当许可的彩票、奖券或其他同类性质的抽奖券，处最高2年徒刑或罚金。

（九）娱乐场博彩或投注信贷制度

信贷仅于信贷实体将娱乐场幸运博彩用筹码的拥有权转移予第3人，但就该转移并无即时以现款作出支付的情况下成立，现金、旅行支票、本票、邮政汇票等均可视为现款。

获赋予从事信贷业务资格的信贷实体包括：幸运博彩经营承批公司、幸运博彩经营的获转批给人、幸运博彩中介人。

信贷关系仅可发生于：作为信贷实体的某一承批公司或获转批给人与作为借贷人的某一博彩者或投注者之间；作为信贷实体的某一博彩中介人与作为借贷人的某一博彩者或投注者之间；作为信贷实体的某一承批公司或获转批给人与作为借贷人的某一博彩中介人之间。

旨在将信贷实体的资格以任何形式或任何名义转移予第三人的行为或合同，均属无效。

（十）澳门博彩业的主管机构和有关组织

1．博彩委员会

为了对澳门未来博彩业之发展和管理作出研究，并制定有关政策，有关行政长官批示，设立一个博彩委员会。博彩委员会由行政长官、经济财政司司长、社会文化司和保安司各派出一代表，博彩监察协调局局长及技术—法律范畴协调员一名组成，并由行政长官担任主席，当主席不在或出缺时由经济财政司司长担任代主席。该委员会为澳门特区管理娱乐场幸运博彩或其他方式博彩经营产业、互动博彩、互相博彩以及向公众提供之博彩活动领域内之经济政策之订定的最高权限组织。

2．博彩监察协调局

博彩监察协调局之性质是：“为娱乐场幸运博彩或其他方式博彩经营产业、互相博彩以及向公众提供的博彩活动领域内的经济政策的订定及执行方面，向行政长官提供辅助及协助的局级部门”。

该局的组织架构是由一名局长领导，且由一名副局长辅助局长。并设有附属单位，包括幸运博彩监察厅、互相博彩监察厅、审计厅、研究调查厅、行政财政处。其中幸运博彩监察厅是执行监察、监督及监管之前线部门。

3．竞投委员会

为判给娱乐场幸运博彩经营的批给而展开公开竞投时，特区设立了“娱乐场幸运博彩经营批给首次公开竞投委员会”（简称竞投委员会）。行政长官委任谭伯源（经济财政司司长）、雪万能（博彩监察协调局局长）、高德志（国际法事务办公室主任）等8人为竞投委员会成员。竞投委员会在首次会议中选出谭伯源为主席。

任何国家或地区的法律制度都不可能包罗万象，调节所有社会经济关系。随着时间向前推移，尤其是澳门博彩业的高速发展，澳门现行博彩法律制度的缺陷也日益凸显，因此，澳门博彩法律需与时俱进，亟待完善，才能更好地发挥为经济基础服务的作用，使澳门博彩业永远立于不败之地。

（一）澳门博彩现行法律制度存在的若干问题

澳门博彩现行法律制度存在的问题不少，归纳起来，主要有三个方面的问题：

1．澳门博彩业立法相对滞后，影响博彩业有序发展。近几年来，澳门博彩业发展过快过大，尤其是外资赌场迅速扩张，造成了博彩业一枝独秀的发展局面，出现了不少新情况、新问题，给澳门社会带来许多负面影响。例如，赌博社区化逐步加深，“病态赌徒”日益增多；赌场荷官热，造成“转工潮”；赌场内部的运作和管理制度存在漏洞；严重影响社区和社会治安；造成澳门社会日趋政治化等。而澳门立法机关未能及时就妥善解决这些新情况、新问题采取有效的法律措施，因而影响了博彩业的有序解决。这是澳门博彩立法最明显、最突出存在的一个问题，也是最亟待解决的问题之一。

2．赌牌批给再转批随意性较大，导致博彩业发展过快。澳门博彩业现行法律明确规定，幸运博彩的经营权，仅可由特区成立并获得批给的有限公司从事，最多为3个。行政长官有关批示进一步确认澳博、永利、银河3家公司参与公开竞投所提交的标书对澳门特区最为有利，并把3个赌牌的批给临时判给了3家公司，这无疑是正确的。但据有关专家在其著作中所言：“按照澳门政府‘每家持牌公司只有权做一次转批给’的规定”，（笔者要问：政府这个规定是否经过必要的法律程序？）又把赌牌转批给威尼斯人（澳门）、新濠博亚、超濠3家公司。实际上，澳门赌权开放后，赌牌批给已有6个（3正3副），其中具有外资背景的赌博公司占了4家。换句话说，澳门特区政府对于博彩业的市场准入制度没有严格依法办事，这是导致澳门博彩业过快发展和日益膨胀的“源头”（原因）。

3．澳门博彩业监管乏力，其监管宗旨难于全面实现。如前所述，澳门现行法律规范了澳门娱乐场的经营法律制度，并确立了澳门博彩业经营的五个宗旨（即监管目标）。笔者认为，这五个宗旨的定位是比较全面，且经过努力是可以逐步实现的。但是，其监管手段不够全面有力，也就是说监管手段和监管目标还有不协调之处，现举例逐一说明：

在娱乐场幸运博彩的适当经营及操作方面，主要是对未经批准的“互动博彩”，在赌场外网络非法投注没有监管措施；对承批公司拥有的赌场、赌桌、角子机的数量没有规定上限，任其发展。

在博彩监察、管理和操作的人员具有适当资格方面，虽然法律规定博彩企业高层人员等要具备“适当资格”，但实践中并没有设定专门的资质要求，尤其是没有对博彩从业人员的资质提出严格要求，对博彩中介人资格的规定也较宽泛。

在博彩业经营公正、诚实及不受犯罪影响方面，一是特区政府缺乏科学民主决策机制，未能及时解决博彩业监管中出现的漏洞；二是对病态赌徒的防治机制和保护青少年免受赌博不良影响的法律措施不足。

在政府收取税收利益得到保障方面，特区政府比较注重收取承批公司的博彩特别税、社会责任税和博彩中介人的纳税，增加库房税额，但行政长官又多次以“例外情况”为理由，给3家博彩公司豁免所得补充税。

在促进特区旅游、社会稳定和经济发展方面，应该说这个方面（问题）是澳门博彩业立法的根本目的。为实现这个目的，特区政府做了大量的工作，但就立法层面而言，还是有些问题需要研究的。例如，可考虑制定旅游促进法，以扎实推进澳门旅游业的发展。

（二）对加强和完善澳门博彩法律制度的建议

国家主席胡锦涛曾指出：澳门“要继续加强和完善对博彩业的管理”。为了解决上述存在问题，除采取行政、经济手段外，应通过立法来加强对澳门博彩业的管理力度：

1．对完善澳门博彩业立法的建议

（1）立法控制赌博社区化和病态赌徒增多发展趋势

澳门赌权开放前，赌场集中在新口岸区，本地人很少参与赌博；近几年来，火红的赌业也连带让赌场投注站及角子机中心开始逐步深入社区，顾客对象不但是游客，也瞄向了澳门居民，尤其是退休人士、家庭主妇及年轻人。威尼斯人度假村设有亚太区最大角子老虎机中心，内置6000部角子机，使澳门市面的角子机由8000多部增至14000多部。澳门媒体指出：“任何开赌的地方都没有像澳门这样，放任角子老虎机杀入社区，让整个城市都被‘赌海’包围，成为名副其实的赌埠，而当局对此没有足够正视，长此下去，必定令病态赌博问题日益恶化。”

据澳门大学2003年一项调查显示，澳门病态赌徒和问题赌徒占成年人口的4.3%，约16000人，这个数字不包括香港和内地病态赌徒的人数。所谓“病态赌徒”是指因博彩问题困扰或是赌博而输到山穷水尽的人士。在这些人士中，有四成以上为劳动阶层（司机、地盘、装修工人、技工等），也不乏高收入、高学历人士，高中和初中毕业者也不少。专家认为，赌博合法化令更多的青少年参与赌博，而网上赌博愈来愈流行，亦令赌风更一发不可收拾。青少年心智未成熟，愈早参与赌博，愈容易成为病态赌徒。

2007年，经济财政司司长谭伯源透露，政府不再批准在深入社区内开设角子机及投注站，现有开设在住宅楼上的角子机中心，政府将要求逐步迁出。但是，这仅是高官口头说说而已，没有法律效力，因此，应通过立法把官员的主张变为特区政府的意志，并采取有力措施保证实施。对“病态赌徒”的辅助，不能仅由澳门“志毅轩”、“明爱中心”等民间社团来做，应立法规定澳门几家博彩公司对“病态赌徒”负有一定的社会责任及采取慈济救助的办法。

（2）立法通过多种渠道培训娱乐场的幸运博彩荷官

由于澳门赌场越来越多，使荷官十分吃香，澳博与外资赌企为了吸引人才，便用高薪聘请荷官，月薪18000澳元，比一般职员的工资高了一倍多，于是不少行业的职工都想跳槽到赌场当荷官，甚至连空姐、公务员、中小学教师也不例外，尤其是大学生、中学生不想继续求学，退学去考荷官，引起一浪接一浪的退学潮。据澳门教育暨青年局的调查报告，近几年来澳门学生的离校率均在4.2%—5.0%之间，每年约有4000多名学生离校。这是博彩业发展对社会的一种较大冲击，影响其他行业的正常工作和发展。

现时澳门荷官人数已接达4万人，但据政府的预计，随着金光大道以及多家大型赌场在今明两年开幕，到了2009年，澳门还需要3万—5万多个荷官的职位。若要长远解决博彩业人手严重不足的问题，绝对不能只靠政府或民间举办的博彩业操作从业人员培训班。作为博彩的公司亦需要负上自身的责任，尽早按各自的需求设立培训课程，这样才可以解决市场对庄荷人手渴求的需求，不应只把责任推卸给政府。因此，应通过立法明确规定赌场荷官的培训由特区政府、博彩公司和民间团体发挥各自优势，共同负责。同时，应提高荷官入职资格（年龄、教育程度等），以杜绝或减少青少年弃升学而急于赚钱的念头，减少“荷官热”对于行业的冲击。

（3）立法加强赌场内部的运作和管理制度的建设

澳门虽然有博彩业方面的许多法律法规，但大多数是关于赌牌发放、公开竞投、批给合同、税收与财务方面的制度规定，对于赌场的运作与管理制度还不完善。澳门赌场最近出现的一些新情况、新问题（如未成年人进赌场参赌中奖、内地赌客在赌场从高处坠下大堂身亡）如何处理，都没有明文规定。

至于职工盗窃筹码、赌客使用伪钞也时有发生。例如，2007年4月，1名以外地技术劳工身份到澳门赌场当区域经理的马来西亚男赌场外劳（姓黄，32岁），在过去4个月内“穿柜捅底”，先后7次以工作之便盗窃其负责管理区域赌台的现金筹码共30万元。又如，近年来澳门赌场多次发现千元港币伪钞，而司警日前又破获一宗行使伪造美金案件，拘捕1名约38岁来自内地浙江的王姓男子，其涉嫌在8月入境澳门后，于新口岸一所赌场行使假美金，并在疑犯身上及其入住的酒店分别搜出近200张面值100元美金伪钞，总值近16万澳门元，将移送检察机关处理。因此，急需通过立法来强化赌场的管理，堵塞漏洞。行政长官何厚铧去年曾表示，研究明年立法，将外地游客及澳门市民进入赌场的年龄门槛，由现时的18岁提高到21岁，澳门人也必须年届21岁才可在赌场工作。这是一个好主意，但不知为何迟迟没有立法？希望特首履行诺言。同时，对有关赌场已向特区政府主动提出把开扬式赌场改为半封闭式的要求应予支持。

（4）立法强化社会治安维护游客和市民的生命安全

由于澳门博彩业的迅速发展，其周边地区尤其是内地和香港的赌客日益增多，因而跨境犯罪明显上升，这些案件包括毒品犯罪、博彩及经济犯罪。根据资料有一些澳门发生的案件涉及国内的官员，例如东莞市某镇镇长在澳门赌博输掉8000万元，返内地后便把镇里的土地卖光去还债。

不久前1名在新口岸区一带赌场工作的女职员，某日凌晨在其任职赌场附近被扑头党击伤兼抢劫。由于游客来澳门太多，特别是长假期间，各类酒店常常爆满，加上有一些人想节省开支，因而非法旅馆应时而生。现在新口岸一带非法旅馆云集，多幢大厦被揭发有非法旅馆存在，它是赌客的临时住处，也成为涉及贩毒及色情场所的罪恶温床。近年来非法旅馆对居民、治安构成严重滋扰，影响到社区及家居治安，受到社会各界严厉批评。2007年“五一”黄金周期间，在新口岸国际中心11座一个经营非法旅馆的单位，发现1名内地男子遭斧斩头死亡，尸体藏在旅馆床底，司警已列作凶杀案处理。此事令澳门社会及家居不安。社区居民要求当局透过完善法律来强化社会治安，整治非法旅馆，保障游客和市民生命及财产（物）安全。

（5）立法保障澳门本地劳工利益避免社会日趋政治化

赌权开放后，澳门特区政府把主要精力放在发展博彩业方面，并取得很大的成绩，令澳门经济快速发展。但是，注重一种倾向可能掩盖了另一种倾向，即对劳动阶层的切身利益关心不够，外资赌企大量雇佣外地劳工，损害澳门本地工人利益，曾一度使失业率上升，从而导致对政府施政不满。过去几次游行的主要口号都离不开“反对输入外劳”、“坚决打击黑工”、“反对官商勾结”等。2007年“五一”劳动节，澳门有工会及团体再次发起游行，示威者多次就游行路线与警方对峙，更不断尝试冲破警方防线，示威最后演变成澳门回归后最大规模的警民冲突。香港《新报》濠论指出：“开放赌权，引入外资赌企，令经济起飞，澳门社会也难以避免变得日益复杂。事实上，今次游行已经清楚说明，澳门已正式宣告向过去简单纯朴的小城故事告别；另一个国际级都市故事已经开始，未来濠江各种各样社会问题，将难免会加入更多的政治因素，这个伴随经济发展而来的‘果实’，澳门社会所有人都要有心理准备。”对此，特区政府应高度重视并通过立法。首先要照顾澳门工人的就业问题，提高他们的生活水平；同时有效遏止物价楼价猛升，避免再度发生游行事件。这是政府继续构建和谐社会的重要一步，不可忽视。

（6）立法发展澳门文化产业促进经济适度多元化

澳门博彩业的快速发展，为澳门经济和社会注入很大活力，活跃了旅游市场，并为特区政府增加了大笔财政收入，这是不争的事实。不过，许嘉璐副委员长指出，若博彩业发展得太大，或澳门特区的财政过分依赖博彩业，就会对澳门的经济建设和市民的文化修养及质素的方方面面产生负面影响。他又说，若要减少博彩业的负面影响，澳门有需要发展文化产业，当澳门的文化产业更加多元化，并发展成为经济重要支柱时，便可能抵消博彩业产生的许多问题。

对于博彩业一枝独秀发展给澳门社会带来的诸多隐患，社会上已经存在共识，普遍认为，澳门不能把吸引游客的“筹码”全部押在博彩业上，作为国际性旅游都市，澳门旅游资源的优势在于“文化生态多元化”，只有保持并强化这种多元化才能使澳门魅力常在。因此，在推介澳门博彩时应注意发展文化，或“旅游娱乐”（“休闲娱乐”）的新概念，使访澳游客的脚步稍稍放缓，多一点时间徘徊在历史街区，多一点时间流连于澳门21个各具特色的博物馆及各类艺术展览。同时借鉴马泰拓展旅游经验，不断推陈出新，令游客每次到澳门都感到有点新意，提高吸引力。

事实上，澳门可供拓展、发挥的旅游文化元素不少，特区政府应通过立法全盘规划、发掘、利用、推广具有澳门特色的旅游文化，争取在三五年内形成一个相当可观的文化产业，这有助于国家“十一五”规划纲要提出“澳门经济适度多元发展”目标的实现。

前面六点是对澳门博彩业立法建议的内容（方向）及其理由的阐述（说明）。至于如何立法，什么时候立法，特区政府应开展广泛咨询，慎重行事，先易后难，但不能把时间拖得太长。笔者认为，立法要因事制宜，可采取行政长官批示的方式制定行政法规，或通过立法会修订相关法律（如《劳动关系一般制度》即劳工法）的方式，或由立法会制定新的法律（如《促进文化产业发展法》）的方式，较为切实可行。

2．对完善内地涉及境外赌博有关规定的两点建议

对于内地赌资流入澳门的问题，这是一个需要多部门联手，从源头上治理的问题。在这方面，既需要强化对内地公职人员出境的管理，也需要健全内地单位财务制度及完善内地金融机构内控机制，这是一个综合性很强的问题，需要在全面梳理的基础上，分部解决，做到标本兼治、疏堵结合、打防并举，才能有效防止内地成为周边国家和地区赌业发展的重要资金来源地。

我国是一个经济发展速度很快，但又是发展极不平衡的国家，城乡、地区、行业、贫富差距一直在拉大。目前立法质量的提高是一个重要的方面，但在执法层面更有一个违法成本低，执法成本高的问题，它始终是一个挥之不去的难题。解决这个问题有待于提高民众的文化程度和守法意识，创造条件逐步解决经济发展不平衡问题，以及控制境内众多利益集团规避法律的现象，这又是一个非常艰巨复杂的任务，不可能一蹴而就。

（1）立法禁止国家工作人员和公民到境外赌博

博彩全球化与澳门博彩业急速发展所引起的另一负面后果更为严重：不仅使内地资金大量流失到澳门及周边赌场，而且引发内地一些官员腐化堕落，一些企业老板破产败落，一些工薪阶层债台高筑甚至家破人亡等，其危害性更大。因为博彩业对澳门经济社会的负面影响，只是属区域性的，而其对内地社会的影响，则是全国性的，而且在一定程度上危及到内地的干部队伍建设与社会和谐稳定。

因此，国家必须在立法禁止国家工作人员和公民到境外赌博。虽然我国刑法明文禁止赌博活动，但没有涉及禁止公民到境外赌博的条文。2005年5月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，有禁止我国公民赴境外赌博或到境外周边地区开设赌场。同年6月，国家旅游局下发的《关于禁止出境旅游团队参与境外赌博活动的规定》，也明确指出旅游团队不得在团队行程中安排到赌场参赌。但是这些规定都是原则性的规定，很难具体操作，难于实施。再说，“两高”的解释，属于司法解释；国家旅游局的规定，属于部门规章，两者的立法层（档）次较低，缺少权威性。故建议把禁止国家工作人员和公民到境外赌博的立法摆到国家立法机关或国务院的工作日程上来。

（2）立法禁止国外赌场在内地办事机构的活动

拉斯维加斯HARRAH赌场的亚洲区行销经理比尔·朱说：“亚洲人是赌场唯一成长的客源，而中国内地是亚洲唯一拥有大量现金的人群。”因此，几年前美国一些赌场在中国开始设有专事拉客的办事处。其中HARRAH公司在中国沿海的5个大城市有代理人，MGM在中国2个城市有代理机构。这些代理人或代理机构的任务就是发掘豪赌客，并协助客人申请签证，将之拉到美国赌博。澳大利亚的“明星城市赌场”在中国内地也设有专门的拉客办事处，并雇用会说中文的人员。而“皇冠赌场”为了吸引中国内地赌客，还实行了飞机接送和其他娱乐安排。

我国法律明确禁止赌博，笔者认为：凡涉赌的一切活动，都属违法行为。外国有些赌场到我国内地开设办事机构，专门从事拉赌客的活动，应视为违法（非法）活动。希望国家有关部门就此立法禁止这类活动。在法律没有明确禁止此类活动的情况下，应适当控制国外赌场设在内地的办事机构与人员的发展及其业务范围。这也是防止或减少赌资外流，加强干部队伍廉政建设一个不可忽视的重要方面。

（原载《2008公益事业与彩票产业国际学术研讨会论文集》，北京大学与澳门理工学院2008年11月出版）

[1]　《参考消息》2008年4月29日报道。

[2]　《人民日报》2008年3月19日头版报道。

[3]　《澳门日报》2008年4月23日有关报道。