“村改居”与南海区基层社区体制及组织建设

二、“村改居”与南海区基层社区体制及组织建设

随着中国城市化进程的加快与城市空间的拓展，全国大部分地区特别是珠三角地区的农村，在工业化和城市化进程中实现了农村面貌、农民生产生活方式、收入结构和收入水平的极大改善，已经离传统乡村越来越远，向现代都市越走越近。城乡一体化初现端倪并迅速成长。逐步消除城乡二元体制，实现城乡一体化成为社会进步发展的共识，而“村改居”正是寻求城乡一体化的路径探索之一。

（一）蜕变融入：“村改居”社区及其独特性

社区是德国社会学家滕尼斯在其著作《共同体与社会》一书中最早提出来的^[7]。他用gemeinschaf（指社区）一词表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体，人们加入这种团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他们生长在这个团体内。根据《国际社会科学百科全书》，社区是一群邻近的有共同利益并能够相互帮助的人的居住区域，根据这个定义，社区应该包括以下三个特征：地域性、组织性、互动性。简单地说，社区在社会治理的层面上往往被界定为居民区，是由“邻里”构成的一种基本社会单元，它以共同的居住地域为最基本的特征，并在此基础上通过社会互动和关系网络形成某种共同的生活方式乃至一致的价值和利益取向。^[8]

而随着经济的发展，传统的村落社区逐渐被工业化和市场化的浪潮侵袭，在由乡村变为城市的过程中，必然发生着剧烈的震荡。村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组，期间必然伴随着激烈的利益和价值冲突，如何建立一种超越“零和博弈”的新的合作和整合机制是新的社区形成的关键所在。^[9]“村改居”社区是相对于已有的传统城市社区与农村村落社区而言的，其特点是在比较中体现出来的。作为社区的一种类型，“村改居”社区显然具有一般社区共同具有的特征，然而作为城市化过程中出现的新事物，又有它自己特有的规定性。

1.社区环境相对封闭

“村改居”社区的居民大都是由农民转化而来的，他们的生活以及消费观念还受农村经济的影响，短时期内难以改变原有的生活习俗。“村改居”后，农民在身份定位上，已属于城市居民，但由于长期受农村工作方式和生活习性的熏陶，社区内的居民仍保留有比较浓的农民意识。另外，家族、乡里乡亲等传统关系在居民的生活中还起着主导作用，社区大多数居民的社会交往仍处于“半熟人社会”关系中，社会生活圈子比较小^[10]，生活环境是相对稳定和封闭的。

2.经济环境相对独立

“村改居”社区的转型是城市化推进的结果，这些社区均有总量规模各不相同的集体资产，有的净资产超过亿元，人均从几千元到几十万元不等。这些集体资产大多以集体企业、厂房为主，每年收入完全可以满足社区正常运行的开支和社区干部的工资开支，经济基本上相对独立，一般不需要依靠财政拨款来维持。集体经济是“村改居”社区福利的主要源泉和利益关联点，南海区在实施“村改居”之前已经考虑到这方面的问题。为了保障当地村民的基本利益，保证“村改居”工作的顺利进行，特别制定了“六个不变”的原则，其中就包括“村改居”后村集体所有的资产所有权性质不变，仍为集体所有。

3.社区管理相对复杂

城市社区是各类机关、学校、企事业单位的集中区域，可以为社区建设提供丰富的资源支撑，相比之下“村改居”社区由于特定的区域位置限制，社区共建资源明显不足。“村改居”社区内的人员居住情况相当复杂，除了居住着原来的村民，还有一些商品房的住户以及大量租居在居民家中的外来流动人员。有些社区内居住的流动人口已经数倍于原来的村民。而且社区人员的异质性和复杂性增大，有本地人员，也有外地人员；有相对稳定的，也有短时暂住的；有经商务工人员，也有闲散的社会人员。复杂的人口构成情况，使得社会治安、环境卫生管理等方面的难度大大增加。

（二）双向推动：“村改居”的必要性与可能性

“村改居”是农村政治经济文化发展到一定的程度，经济结构、村民就业方式和文化生活需求等发展到城镇水平或者接近城镇水平的条件下进行的，由农村管理服务模式过渡到城镇社区的改革。处在改革开放前沿的南海区，经济发展水平已经基本完成了初级工业化，进入工业化阶段，农村地区的“非农化”发展和城市空间的双向动力推动着城乡一体化发展。因此在城乡统筹方面具有坚实的经济基础和物质条件。

1.“村改居”的必要性

改革开放以来，特别是近几年城市化进程加快以后，南海区的城市空间拓展迅速，越来越多的农村用地进入工业园区的建设和城区发展的范围，由于城市和乡村之间在土地、人口、管理体制等多方面存在差异，农村用地未能及时纳入城市建设区的管理范围内，从而形成了许多社会管理、社会治安、物质环境等问题突出的“城中村”。“城中村”虽然身处城市之内，但在管理体制、管理用地、社区建设等方面与城市相差甚远，空间形态与周围环境形成剧烈反差，内部功能缺失，社会形态混乱，与城市发展之间的矛盾越来越突出。通过“村改居”改善农村社区的公共基础设施建设和完善社区治理架构，提高社区管理服务水平，以适应城乡一体化发展的要求就成为改革的必需。

2.“村改居”的可能性

截至2010年，南海区农村居民有75.76万人，农业户数24.73万户，劳动力人数46.99万人，在农村产业劳动力就业结构方面，第一产业劳动力有9.32万人，占总劳动力的19.84％，第二产业劳动力有22.33万人，占总劳动力的47.52％，第三产业劳动力有15.33万人，占总劳动力的32.64％。从以上数据我们可以看到南海农村经济发展水平已经非常高，农村劳动力的就业结构比较完善。另外南海的集体经济实力雄厚，2010年，南海区农村经济总收入为4884.15亿元，农村居民年人均纯收入为13448元。在农民的收入构成中，工资性收入和家庭经营第二、三产业的纯收入之和为13269元，比重高达98.67％，许多农村人只是还保留着作为农民的身份，但是真正务农的人已经非常少，大多数村民都是就近入厂务工或从事个体经营，过着同城市人一样的生活。因此无论从农村的发展水平，还是农民的收入水平和生活方式来看，“村改居”的条件已相对成熟。

（三）多维保障：“村改居”社区治理实践

“村改居”是一项系统工程，从农村社区到城市社区，从村民委员会到社区居民委员会的转变，不只是牌子的更换，而且是社区公共管理体制的转变，同时也是农村公共服务、农村土地产权制度、农村社会保障制度等全方位的制度转换过程。“城乡统筹，其要义是既要实现经济一体化，又要实现公共服务均等化。”南海区委书记邓伟根说，“村民变居民，不是简单的身份变化，而是他们的生活不再只依附于土地，从以往依靠不稳定的土地分红式保障，转向‘持股进城’并且分享稳定的城乡统筹社会保障，并进而在城市中工作就业。”

在推进“村改居”的过程中南海区政府重视各种制度之间的相互衔接，努力实现农村在经济、社会、政治、文化等方面的全方位的城市化。目前南海区224个村已有118个完成“村改居”，村民表决的赞成率达到87.85％，涉及村民47万人。在推进“村改居”的过程中，南海区立足提高农民生活水平，不把农民进城、城镇化率的提高当做“村改居”的最终目标，而是希望通过“村改居”进一步理顺城乡基层社区管理体制，推进城乡的统筹协调发展。在推进“村改居”的过程中，南海区政府尊重农民的集体意愿，积极解决“农民集体财产、宅基地、税收、计划生育政策”等关系到农民切身利益方面的问题，维护大多数村民群众的利益，积极稳妥推进“村改居”工作，并出台了《南海区村（居）党组织工作细则（试行）》等9个文件，对于“村改居”后社区内的各类组织开展工作做了详尽的规范和说明，为“村改居”和“政经分离”后社区内各类组织开展工作提供了方向指引和相应的准则。

1.政策保障：核心利益“六个不变”

在制定“村改居”的政策时，南海区结合当地的实际情况，统筹考虑，慎重决策，对于涉及基层干部和群众核心利益的相关方面提出了“六个不变”的原则：管辖范围不变，“两委”班子职数不变，原农村集体经济组织资产产权权属不变，集体资产权益不变，村民福利不变，计划生育政策不变。“六个不变”原则从政策上让“村改居”社区干部和群众吃了定心丸，大大解除了群众的顾虑，减少了工作阻力，从而保证了“村改居”工作的顺利开展。

第一，管辖范围不变。“村改居”后，原来农村社区管辖的范围不变，原村党组织直接过渡为社区党组织，并且统一由社区党支部升级为社区党总支，社区办公地点仍然设在原来的村委会。

第二，“两委”班子职数不变。社区“两委”班子职数原则上按原村“两委”班子职数保持不变。按照目前《村委会组织法》规定“两委”的人数一般为3～5人，而《居委会组织法》规定的“两委”人数为5～9人，南海区从稳定社区的角度出发，保持“村改居”后社区原先“两委”职数，从而维护了社区领导班子的稳定，保证了“村改居”社区的平稳过渡。

第三，产权不变。原农村集体经济组织资产产权权属不会改变，即原村组集体经济组织资产产权归属各股份经济组织。包括土地等各种资产的权益不受影响，仍实行集体所有制。

第四，权益不变。原属于村民集体经济所有的资产所有权、经营权、发包权、收益权，“村改居”后其权属也仍然不会改变。

第五，村民福利不变。“村改居”后集体经济组织主体不变，将会保留原集体经济组织经联社、经济社的架构；农村集体资产的产权关系不变，即村级资产属于经联社，村民小组资产属于经济社，现有的土地性质不变；村民的股权和原本享受的社区福利保持不变。

第六，计划生育政策不变。“村改居”后村民原来享有的计划生育政策也保持不变。“村改居”后，原户籍登记在村委会的农业人口，仍执行农村居民“一孩半”的生育政策；原户籍登记在村委会的居民（即非农业人口），仍执行城镇居民“一孩”的生育政策。

2.组织保障：基层党组织全面升级

“村改居”后，南海区在基层党建方面采取了有力措施强化社区党组织的核心领导作用。首先是全面推进社区党支部升格为社区党总支部，经济组织和条件成熟的居民小组，加快建立了党支部，从而把党的神经末梢延伸至社区最基层；其次是理顺了社区各种组织的关系，进一步明确社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，社区党总支部领导和支持居民委员会、集体经济组织、社区行政服务中心等组织依法行使职权；再次是完善社区党总支部领导下的社区“两委”班子联席会议、民主生活会、述职述廉、民主评议等制度。

同时南海区从多方面筹划完善党建资源，保障“村改居”后对社区各类组织的领导。

一是建立健全社区党建联席会议制度。联席会议由社区党总支书记主持，成员由社区“两委”干部、区域内单位企业支部负责人组成，对区域内的党建工作、社会管理和服务、精神文明建设等进行沟通协调，形成工作合力。

二是非公企业委托社区党总支管理。为加强社区流动党员管理，在社区成立“两新”组织党支部和流动党员支部，由镇（街道）党（工）委委托社区党总支管理。

三是机关党组织结对帮扶社区党组织。对实行“村改居”的118个社区，及时组织区直机关党组织与其挂钩结对。机关党组织开展送文化、科技、卫生进社区等便民、惠民活动，与社区党组织资源共享，相互促进、共同发展。

3.体制保障：“三位一体”与“政经分离”

“村改居”后，南海区在推动创新基层社区管理体制方面加快探索，按照“管理有序、服务完善、精简高效”的原则，提出了在基层社区构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制，全面推进城市社区居委会的机构设置在“村改居”社区的铺展延伸。“村改居”社区组织架构图如图7-1所示。

图7-1　“村改居”社区组织架构图

1）“三位一体”的社区管理组织架构

为了更好地开展社区工作，按照“政社分离，服务优先”的原则，南海区对社区管理体制进行了全面的改革，建成了社区党总支领导下社区居委会与社区服务中心并行的“三位一体”新型社区管理体制，社区居委会作为自治组织回归到社区自治和社区服务领域，社区服务中心承接政府在社区的行政职能，为居民提供行政服务和公共服务。

（1）党组织：统筹、指导、监管各机构运作，确保社区各项事业协调发展。

（2）社区居委会：社区居委会依法开展自治管理、社会事务和公共服务活动。充分发挥其在了解居民需求、提供便民服务方面的独特优势和重要作用，负责政府委托的社区服务项目招投标的相关开作；协调有关社会服务组织；开展便民利民、文化娱乐等服务；提供便民服务信息等咨询服务；开展社区居民的自助互助服务等。

（3）社区服务中心：社区服务中心是政府在社区构筑的便民服务平台，也是政府公共服务向社区延伸的重要方式，在社区党组织领导下，承办政府各工作部门委托的人口户籍、社会治安、流动人口和出租屋综合管理服务、市场安全监管、维稳综治、城管建设、国土规划、计划生育、环境卫生、民政救济、征兵优抚、劳动就业、社会保险、文体科教、法制宣传、工会组织、共青团、妇儿维权以及政府交办的其他工作，实现政府公共服务重心下移，确保城乡社区公共服务均等化。

（4）社区机构间的关系。社区居委会接受社区党组织的领导，领导和监督各居民小组开展工作，积极配合社区服务中心完成各项社区事务工作。社区服务中心在社区党组织的领导下，接受政府相关职能部门的业务指导和监督，协助社区居委会提供社区公共服务，接受社区居委会和居民的监督和评议，与社区居委会和其他社会组织一起，共同解决好本社区的公共事务和公益事业。

通过改革基层管理体制重构了社区管理架构，明确了社区三大组织的工作职责范围，为基层社区的建设发展奠定了稳定的组织格局。

2）“政经分离”

为了深化农村体制综合改革，解决南海区存在的由于农村党组织、自治组织和经济组织“三驾马车”混在一起而导致的村民自治异化、基层社会服务职能弱化的问题，南海区探索推进自治组织与经济组织职能的分离，也就是通称的“政经分离”。社区居委会和经济联合社的选举分开独立进行，社区居委会按照《居委会组织法》每3年进行一次选举，社区经联社的选举则改为每5年进行一次。同时南海区出台文件规定党总支书记不可兼任集体经济组织领导成员，转而赋予其对经济组织的监督职责，提倡村党总支部领导成员与村民委员会领导成员交叉任职，除村党总支书记不能兼任农村集体经济组织领导成员外，村党总支部其他领导成员可以兼任农村集体经济组织领导成员。

村民委员会领导成员不再与农村集体经济组织领导成员交叉任职，其主要职能转向提供公共服务、社会管理及维护社会稳定等方面。村民委员会负责强化社区公共服务、社会管理，协助行政、村民自治，管理事务性、具体性、监管性事情，不再直接参与集体经济组织的经营活动，其领导成员由具有选民资格的村民选举产生。而社区经济联合社和经济社则在社区党组织的领导下依法依章开展经济活动，负责集体资产的经营管理，理顺集体资产收益分配的关系，提供社区公共服务的经费供给。

4.经费保障：财政补贴办公经费

“村改居”后设立的社区居委会的办公经费，由区财政给予每个社区每年35万元的资金补贴；社区居委会“两委”成员待遇和报酬分配由区财政每年每人给予6万元的资金补贴（含原区财政每年每人给予的1万元的资金补贴），其他供给渠道维系不变，确保社区居委会“两委”成员收入不减。另外，按照城市化建设和管理标准，区、镇两级财政加大公共财政转移支付力度，让城市市政、社保医疗等公共服务资源逐步向农村延伸，从而保证基层社区的正常运转和社区居民利益的维护保障，提高基层的社会管理和服务水平，促进城乡经济社会协调发展。

5.队伍保障：年轻化、知识化

为确保“村改居”后干部队伍的稳定，社区“两委”班子职数按原村“两委”班子职数保持不变，并且进一步加强社区干部队伍建设。一是提高区财政工资支付比例，对“村改居”后的社区“两委”成员，区财政按每人每年6万元的标准给予工资补贴，确保社区“两委”干部的收入，稳定干部队伍。二是深化大学生社区干部队伍建设。重点物色选拔全日制本科毕业生到社区任职，确保每个社区有1至2名大学生后备干部。三是推行社区党组织“兼职委员”制度。选任社区内有一定影响的驻社区单位党组织负责同志，以“兼职委员”身份进入社区党组织领导班子，参与社区党组织召集的社区重大问题的研究、讨论和决策，并负责组织动员本社区党组织和党员参与社区建设。

南海的“村改居”让农村实现了社区化管理，使城市服务延伸到农村，城乡二元结构的关键环节之一开始被打破，在城乡统筹发展和城乡公共服务一体化的道路上迈出了坚实的一步，为南海区进一步开展创新基层社区管理铺平了道路。