撤村建居社区管理的困境及根源

撤村建居社区管理的困境及根源_走向和谐“生活共同体”：城市化进程中的社区分类管理研究——以杭州市江干区为例

第四章　撤村建居社区管理的探索与实践

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨认为，21世纪对全人类最具影响的两件大事，一个是新技术革命，另一个是中国的城市化。城乡关系变迁是任何一个国家和地区在进入工业化社会后一切社会变迁的主线。马克思在《资本论》中也论及，城乡关系一变，整个社会的面貌也将随之改变。自上世纪90年代末以来，伴随中国城市化进程的不断深入与城市空间的进一步拓展，为加强城市化管理、理顺城郊农居混杂地区的管理体制，推动处于城乡接合部的村庄更快更好地融入城区，各地纷纷对都市村庄进行“村转居”的改造。杭州市从1998年起实施撤村建居改革试点。作为杭州建设中的中心城区，江干区的农村正处于城乡接合区向中心城区转型的过程。从某种意义上讲，江干区的农村工作就是依托城市化进行大改革的一场“城郊革命”，这场革命有其本身独特的地域特征和发展路径，其目的和要求也不是停留在一般意义上的既要承认差别，又要缩小差别的城乡统筹，对江干区来说要求更高，实现全面城市化是其终极目标。从开展撤村建居改革试点工作以来，江干区共有51个村完成了撤村建居工作。51个撤村建居社区体制转换模式大致有三种：一是分散就近并入城市社区。如常青村分散并入采荷街道的夕照、常青苑、荷花塘和人民等4个社区；闸弄口村分散并入闸弄口街道的天仙、机神、天杭、闸弄口等4个社区；景芳村分散并入凯旋街道的凯西、金兰池、金秋花园、景秀、庆春门、南肖埠和采荷街道的新凯苑等7个社区。二是与原农村居民区合并。如彭埠镇新塘村和新塘居民区合并。三是成建制“村改居”。第二批之后的撤村建居社区基本上为原村翻牌后独立建制的成建制社区。近10年来，撤村建居试点及“城中村”改造工作的全面开展，是推进江干区城市化进程的必然举措。这一工作的顺利开展，不仅规范了城市郊区农民住宅的建设与管理，为城市建设提供了发展空间和后续保障，而且进一步提高了村民的生活质量、素质理念和集体经济的发展潜力，为统筹城乡一体化发展打下了基础。

第一节　撤村建居社区的发展优势与管理困境

社会学家李培林通过对转型社区（城中村）理想类型的构建，曾得出这样的结论：村落的终结和农民的终结不是完全同一的过程，不是非农化、工业化和户籍改革就能解决的，村落的终结更加艰难、更加漫长，一蹴而就的结果往往是造成社会的断裂。村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组，其间必然伴随着激烈的利益和价值冲突。村落组织的传统本土资源并不完全是现代性的对立面，它也可以融入或被用来构建现代化的新传统，在所有被视为对立两级的中间，都存在连续谱的过渡和多样性。^[1]撤村建居社区在城市化过程中具有双重的功能，它既是城市异质的边缘，也是替代农村成为农民融入城市并转变成新市民的摇篮和跳板。因此，撤村建居社区的管理和发展需要建立一种超越“零和博弈”的新的合作和整合机制，既要依赖原先农村社区先天的禀赋，同时在此基础上融入城市社区完成资源的再建构和改造，最终实现社区转型和农民市民化。

一、撤村建居社区管理的优势

撤村建居社区是走进城市生活的特殊“村民”群体利益与权益高度依附于其中的独特场域，原有社区的组织关系、网络资源、治理结构、人际信任均是“村民”群体及其所在社区谋求生存发展，实现城市融合的重要依赖。作为一个转型中的共同体，既有积极因素的沿袭和传承有助于保护新市民在社区改造、发展中的群体利益，又是节约政府成本的一种两全策略。^[2]

1．原有的组织关系与集体资源

在城市社区建设中，最大难题就是避免社区弱化为单纯的住宅区，社区居民之间人际关系趋于淡化，对社区缺乏认同感和归属感。“社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系”。^[3]撤村建居的社区在原有农村初级化的社会组织中，就有邻里亲善、守望相助、疾病扶持的精神传统。这是非常可贵的社会资本。撤村建居的社区，只要实现由初级社区的强制性和限制性向城市社区的民主性和开放性转变，充分激发社会资本的潜能，在推动社会和谐和进步上肯定能放射出更加耀眼的光芒。就社区组织关系认知程度而言，撤村建居社区居民对社区的认同感是很强的。2008年，浙江工商大学马良教授对江干区村改居社区——三叉社区做了800余户家庭的问卷抽样。^[4]调查显示，尽管三叉社区新的委员会所在地刚刚启用，仍然有745户“知道”，占84．6%，有47%以上的核心家庭成员认为“社区主任和社区书记”都是自己的“老朋友和老邻居”。社区居民把社区委员会所在地看作是一个可经常去进行沟通和交往的场所，自己有什么想法和困难都可以找社区委员会，社区干部具有很高的亲和力和可信任度。同时，社区居民之间形成了“良好互动”的社区人际关系网络，社区居民之间有很高诚信度。他们对“社区人际关系”的评价最高，认为“很好”“比较好”和“一般”达到94．2%；认为“不好”或“很不好”之和只有1．9%；“邻里之间经常往来”占到52．6%。尽管三叉社区地处有大量流动人口居住的“城乡接合部”，“晚上出门的安全感”却很高，问卷中认为“安全”和“比较安全”的占92．6%，向人们展示了“平安社区”的新模式。这就是撤村建居社区融入城市并在城市创出“新天地”的最大优势之一。个体的社会融入能力有限，但是有机组织的潜能是无限的。另一方面，撤村建居社区独特的网络资源在改制过程中也发挥了很大功能。由于政府长期以来在农村社区公共物品和服务供给上相对不足，需要依赖农村自行解决。村改居后，虽然政府一定程度上加大了社区服务的投入，但缺口仍然十分明显。从江干区2008年的统计情况来看，集体经济和社会资源丰富的社区改制后社区服务更为完善，见表4－1。

表4－1　江干区2008年度撤村建居社区经济情况统计表

2．村落的正式和非正式制度

原有的正式或非正式制度在社区管理中发挥着重要作用。村民自治制度、集体土地制度以及长久形成的村规民约，已经潜移默化地影响着村民的观念和行为，成为撤村建居社区的重要资源。尽管撤村建居使得村民自治制度转变为居民自治制度，集体土地被大量征用，农民散落居住变为集中居住，但一直以来形成的农民特性和村庄记忆使得社区管理的基本制度和行为方式仍然不为民众所认同。农村社会是一个熟人社会，而熟人社会的村民长期形成的风俗、习惯和价值观更为趋同，相同的价值观有利于社区内部形成凝聚力，增强了社区内部战胜困难的力量。与城市社区不同的是，撤村建居社区和民众的利益关联更加密切，人们对社区高度关注，从而利用正式和非正式的制度参与并监督社区治理。

3．权威型治理结构和社区精英

撤村建居对农民来说，很大程度上是一种被动市民化的过程，仅靠政府的指令一时难以奏效，此时，村庄精英的引导就显得尤为必要。^[5]社会学意义下的社区精英，是指这样一种社区成员，他们在社区生活中拥有优势资源，并且利用他们的资源优势获得个人成功，这种成功使他们的行动或对维持既存社会结构有贡献，或者会推动社会结构发生新的变化。^[6]费孝通先生研究了江村的发展，也指出早期的农村经济的发展一般都有一个领袖性的人物或团体，他们或者率先致富后带领本村居民致富，或者是由于在村中具有一定的权威而在村庄发展中有号召力，这部分人许多是在当地乡镇政府和群众的要求下而成为村干部的，一方面他们生活在社区中有良好的人脉，同时由于在村中率先发展，有一定的经济实力，群众普遍希望他们能够带领村民致富。从成本的角度考虑，由于是本村的居民，对其比较熟悉，这样可以节省信息成本，由乡镇、街道安排或者选举新的村干部意味着村民的一个重新认识的过程，在一个注重人际关系的农村社区是很难被接受的；另一方面在社区精英和村民之间存在着一个最低交易成本的问题，社区居民选举社区精英可以是其带领居民走向科学发展的道路，获得最大的利益，而社区精英也可以在这个过程中获得一定的利益，实现自身的价值。“村集体经济状况和村干部的个人能力是影响村庄治理的两种关键资源，其中村干部个人能力本身是最重要的可变资源”。^[7]综观杭州市一些发达的社区，社区精英层出不穷，社区精英拥有很大的发言权和权威，只要是不损害社区居民的根本利益，社区居民对其工作普遍持支持的态度。对于像“撤村建居”这样处于城市化进程中的社区而言，这种关系依然得到了很好地体现。居民普遍希望这部分精英依然能够维护社区居民的利益，为其服务，而社区精英要想在社区治理中立足脚跟，也必须搞好与居民的关系，所以说两者之间是一个双赢的关系。社区精英可以凭借自己的资源和人脉，比一般人更为有效率地引导村民支持撤村建居，推动撤村建居社区的管理。

4．熟人社会的信任与合作

熟人社会不仅仅是“熟悉”，更是“亲密”，其基础是“人情”。在“人情”的作用下，熟人社会形成了一张微观权力关系网，熟人社会因此被整合成了对内纷争较少、对外团结一致的亲密社群。^[8]在社区管理中，只有社区居民广泛参与，才能培育居民的社区归属感、认同感和共同体意识，才能有效整合和牢固社区的各种资源；而对社区的认同感和归属感又能推动居民关注社区治理并投入到社区的管理中来。在撤村建居社区中，村落熟人社会中的关系网络，形成无处不在的“人情”网络和合作意识，这种网络有助于提高集体行动的动员能力和社区参与。例如，相对于城市社区而言，杭州市撤村建居社区的民主参与和社区选举就明显比城市异质社区要高得多。

二、撤村建居社区管理的困境及根源

伴随着社会的深刻变革和城市化的快速推进，撤村建居的改制过程是迈出农村城市化、农民市民化的第一步，也为促进江干区从城郊接合区向中心城区的转变奠定了基础。撤村建居就其出发点和归结点而言，它是城市化进程中基层自治组织架构、组织治理和成员生存方式的循序演变，是城市发展到一定水平后的需要和选择。从嬗变过程中来考察，撤村建居不仅涉及了各方利益的博弈和平衡，涉及管理体制的变革，触及深层次矛盾调整，又亟待新型社区要素的重构和成长，是一个复杂的系统工程，面临诸多困境和难度。

1．组织设置的模糊性和功能交叉

从调查的情况看，撤村建居社区党组织、社区居委会、社区议事协商委员会和集体经济组织之间的职责关系尚未彻底理顺，存在着相互交叉管理或者职能错位等情况。有的社区居委会与集体经济组织职责交叉，财务职责权限不分离，社区事务与经济事务大包大揽，导致集体经济组织仍需投入大量的人力、物力和财力承担大量社区管理职能，例如江干区的三叉社区经联社每年用于社区事务经费达到200万—300多万元。组织设置的重叠性也导致当前基层管理过程中“党建”“自治”“服务”“富民”等目标的混淆不清。从社区管理的侧重点来说，农村社区和城市社区在管理侧重点上存在着很大差异，前者主要侧重于村庄稳定和经济发展，是一种建立在稳定基础上的物质财富的创造；而后者更侧重于社区服务水平的提高及社区文化的充实上，是一种以发展为主的管理方式。撤村建居社区作为这两种社区的过渡类型，管理组织设置的模糊也导致功能上严重交叉，短时间内很难厘清和转变。从调查情况来看，撤村建居社区80%以上的干部都是原村委会干部，工作模式和思维方式基本沿用以往村务管理的方法。另外，与村委会不同，动迁后的改制社区居委会要负责管理的范围与经济支配权限不相符。比如，社区出现环境、人口、设施等问题要向上级打报告通过审批才能为百姓办事，致使许多社区干部工作不适应、工作热情比以往有所降低。

2．社区制度规范化和制度化不足

农村社区建立在“精英治理”基础之上的管理体制具有先天优势，但在撤村建居以后尤其是转入城市社区化管理所表现出来的后天劣势也同样明显。正如有学者所指出的那样，精英成为村治运作的主导人物，虽然具有决策迅速、动员力强等特点，但容易导致权力集中而且权力不受监督，少数精英说了算，易导致重大错误和损失。此外，精英治理的制度化水平低，决策和管理缺乏稳定性和持续性。其实，针对农村精英治理所产生问题，马克斯·韦伯在分析公共权威时就曾经指出：“理想的权威形式应当是从个人魅力性权威的统治转向法理型权威的统治。”^[9]制度变量的引入，有利于强化精英行动的合法性，为精英提供更有力的动员手段。如何从传统的精英治理向累进式制度化迈开是改制社区实现良性发展的重要一步。从当前的现实难点来看，新市民对制度的认同心理和接受能力，把对精英的信赖、尊重、服从之情转移到对制度的态度与情感上来是一个漫长的过程，但也是关键的过程。只有当新市民（包括新社区管理者）形成了对制度与规则的普遍尊重以后，以往村落精英和权威的影响才会逐渐淡化，从而使社区管理和社区建设走上规范化、制度化的道路。

3．社区互动的文化纽带未建立

社区文化是指一定区域内生活的人们长期逐步形成的共同的文化观念、行为规范、民俗习惯、生活方式等，是社区居民精神生活和文化发展的总体反映。^[10]撤村建居社区在其生成与发展过程中形成了独特的社区文化，从而将其与一般社区区分开来。过渡型社区介于城市社区和乡村社区之间，既保留了传统农村社区的文化，又受到现代都市文化的影响。作为两种文化的交锋，改制社区及其居民作为一种混合体出现了。在农村文化与现代都市文化的交汇过程中，现代都市文化作为一种强势文化，对农村文化的影响要远远大于后者对它的影响。过渡型社区及其居民在整体上是向现代都市文化位移的，无法再认同作为农民身份的自己，但是受制于过渡型社区的先天不足，社区居民又无法在短时间内融入城市，造成了过渡型社区居民的独特认同——大城市里的乡下人。其主要表现在以下几点：第一，社区的居民对社区概念较为陌生，对社区文化的感悟和理解就更为表面，因而对社区各项活动或事物大多采取一种观望的被动态度。第二，社区文化活动参与形式的不同。走进改制社区（尤其是在外过渡的安置社区或新建社区）的社区公共服务中心，人气最旺的要属棋牌室，老年人们一大早就聚集在一起搓麻将、打牌，忙得不亦乐乎。而图书室、文化活动室等地方通常是门庭冷落。可见居民由于受自身文化水平的限制，其活动形式仍然局限于农村地区的习惯性娱乐项目，对于城市居民喜好的书法、绘画、名著鉴赏、舞蹈等其他活动比较陌生。第三，社区管理者缺乏对社区文化建设的整体意识和战略发展眼光，往往认为社区文化建设就是休闲、娱乐，以及丰富居民的精神文化生活，而并未在社区文化的内涵和质量上下功夫，导致改制社区的文化建设局限在低水平状态。

4．异质社会下的社会组织缺失

在经典的理想型范畴中，滕尼斯区分了乡土社会与法理社会，认为前者是简单小型的社区社会，里边进行着“熟人”之间的互动，受着传统规范的制约，有着高度群体一致性的归属感，后者则是一种复杂而大型的个人取向型社会，里边进行着“陌生人”之间的互动，受着法律与正式制度的约束，并因高度差异性的需求而实现着高度互赖性的社会整合。由于撤村建居社区是一个熟人关系为主的社区，人际关系、人际网络较城市社区紧密，但组织化程度不高，社会组织较为匮乏。随着社区管理组织化程度的增强和社区公共服务的下沉，仅仅依靠人际关系网络难以承接政府所剥离下来的社区服务，如社区矫正服务、社区心理咨询服务、社区公共安全服务、外来人口服务等。各类公益性社会组织、志愿者组织在改制社区的功能非常有限。与农村社区的封闭、改制社区的相对封闭结构相比，城市社区是一个开放、富有弹性的系统结构。城市的集聚与扩散性以及城市居民的高异质性和高流动性使城市成为一定区域内不同层次、不同流派、不同地域文化的中心。城市社区所具备的社会性、融合性和开放性共同促成了社会组织的多元性。在从同质走向异质的过程中，社会组织的缺失或发育不良又会进一步固化改制社区原有的社区边界，不利于实现社区发展的资源整合和效益最大化。

5．公共精神与市民意识有待培养

在城市化之前，村民参与社区管理和社区建设很大程度上基于自我利益诉求与集体利益的一致性，随着城市化的推进，以及部分社区“经社分离”趋势的显化，现代社会的公共精神和市民意识在新市民身上仍较为缺失。撤村建居社区所日益增强的公共性，对居民公共精神的要求与新市民本身所体现出得市民意识之间差距十分突出。本质上而言，公共精神是一种超越利己之外对他人及社区、社会事务的关怀意识。市民并非不追求个人利益，但是作为具有健全公共意识的市民，能够做到超越个人利益之外更多地关注社会利益和共同利益，能把“私域”与“公域”结合起来，调节自利与他利两种不同的情感，达到一种公正的理性。只有通过公正理性的运用，才能形成异质社区集体生活和公共参与的基础条件。但在撤村建居的社区，新市民对仍然沿用过去“集体与个体”的行为逻辑来取代改制社区“公共与私域”的关系，造成很多社区管理举措和社区服务活动难以开展。当然，不论城市化和市民化的道路有多长，转型社区还是要慢慢消解在城市中，成为城市社区的一部分。因此，撤村建居社区是一种动态的、过渡性的社区，从指导变迁的角度讲，社区居民的适应调适，不仅从物质上，更重要的是从心理上完成城市化。^[11]

第二节　江干区撤村建居社区的类型及其特征

由于城市化进程差异和撤村建居社区体制转换模式的不同，江干区47个撤村建居社区主要分为：就地翻牌社区（双牌社区），第二批之后的撤村建居社区基本上为原村翻牌后独立建制的成建制社区；拆迁社区（空巢社区），原社区改制以后新社区未建成，所以居民整体在外过渡；回迁安置社区（混合型社区），改制拆迁后已经回迁安置的新型社区。撤村建居社区的详细分类见表4－2。

表4－2　江干区撤村建居社区详列表

新城市社会学的代表人物马克·戈特德纳和亨切森首次提出了城市研究的“社会空间视角”。两者认为，社会空间视角可以表述为如下几个方面。第一，空间与社会因素，社会因素决定了人们与空间的关系，社会因素在城市生活中无不通过空间向度展开并发挥作用。第二，空间与行为因素，它强调社会行为与空间的互动：空间以一种特有的方式影响人们的行为和互动，但这种方式是最初的空间设计者所未能考虑到的；个人通过人际互动改变了现有的空间安排，并建构了新的空间来表达他们的欲求。第三，空间与文化、心理因素。特定的社会文化是空间意义的基础与渊源所在，空间环境之所以有意义、具有怎样的意义以及该意义的作用如何在人的行为环境中得以体现，均受到特定文化及由此形成的脉络情境的影响。^[12]运用城市社会学的有关空间理论解释和研究各类过渡型社区的特点，可以发现，转换模式和过渡居住空间的不同使得撤村建居社区在类型上也呈现出不同的特征，从而导致相应的管理难点和重点也不同。

一、就地翻牌社区（双牌社区）

在快速城市化条件下，众多农村社区因政府行政推动而非生产力自然发展被纳入到城市当中，成为名义上的城市社区，但是他们于一般的城市社区相比仍然存在着较大的差距。不少经济实力雄厚的“超级村庄”、城中村、城乡接合部社区等都是翻牌社区。这些社区的基础设施建设和外表建筑带有许多城市特色，社区内部也以非农经济为主，具有共同的地域和明确的边界的特点，在价值观和认同感方面具有趋同性。^[13]

1．农村自治模式替代社区管理

“村改居”后，随着农村村委会正式变成社区居委会后，村级管理组织的职能也将发生深刻变化。农村村委会和社区居委会职能差异表现，笔者已加以详细区分，见表4－3。

表4－3　农村村委会和社区居委会职能差异表

由此可见，村委会作为党在基层的核心组织，是领导村民发展村级经济，改善居民生活条件，管理村民日常生活，扩大基层民主的“村民自治”组织，而居委会主要是服务辖区群众，为业主提供生活性保障服务的群众群体性组织。“就地翻牌”社区居委会作为农村社区村委会的转型产物，在职能转变过程中，存在着一定问题。其主要表现在：社区居委会运行机制还停留在村委会的层次上，职责不清，功能不明，社区服务职能和经济管理职能相互掺杂，居委会应有的特质几乎没有体现出来，村委会特征明显。而社区居委会在运行管理的过程中，由于管辖范围、管辖对象、管辖内容、管辖方式等发生变化，存在着社区管理体制重构的问题。

2．居委会角色“亦城亦乡”

对于翻牌社区居委会，无论是居委会本身，还是作为上级政府，对“村改居”居委会的身份界定均存在困惑。根据调研我们了解到，居委会每年要花费大量精力来应付上级检查，而检查的内容却包罗万象，既有针对农村村委会的党建检查、农村环境综合整治检查等，也包括针对城市社区居委会的社区建设、社区服务、社区志愿者队伍建设等方面的检查，居委会本身对此也非常无奈。作为居委会本身，通过翻牌改革，已经完成了由村委会到居委会的转变，理应在今后的工作中以居委会的身份开展工作，但是由于“就地翻牌”的特殊性，社区内居住有大量老村居民，其身份、生活和组织结构等因素，决定了居委会在开展某些工作时不得不沿用以前的老办法、老制度，“亦城亦乡”的定位使居委会既要做社区工作，还要继续承担村委会职责，居委会游走在城市社区和农村社区之间摇摆不定，这样的情况制约了居委会的改革和职能的彻底转变。同时，城市社区居委会工作人员由上级人民政府或街道办事处指派，身份参照事业编制管理，工资奖金等由上级人民政府或街道办事处发放，并且为他们缴纳“五险一金”，属于办事处正式职工。翻牌社区居委会工作人员一般都是原班人马，翻牌时也未进行换届选举，原村委会班子直接接管居委会工作，成为居委会工作人员。但是，改居后，居委会人员的身份问题一直没有解决，工作人员的工资和奖金基本由村级经济负担，由此，翻牌社区居委会工作人员仍未纳入上级人民政府管理，依然沿袭“村改居”前的管理方式。

3．社区边界相对封闭

社区作为一定地域范围内的社会生活共同体，其形成主要有两条途径：一是在长期的生产和生活中自然形成社区；二是由政府、组织或精英规划创建而形成的社区。由此也可将社区划分为两种类型：“自发型社区”和“规划型社区”。对于前者来说，人们的“共同的纽带”及认同和归属感是在生产生活的交往中自然形成的，而后者则是有意识的推动和创建的。从当前改制社区建设包括城市社区建设来看，一个突出的特征就是“社区建设”，或者说是一种典型的“规划型社区”。翻牌社区建设也是政府改革和完善基层组织与管理、加强基层公共服务的组成部分。正因如此，当前建设中许多“村改社”社区不完全是基于自然形成的社区，而是在现有的自然社区的基础上的重组和重建。江干区撤村建居的主要模式包括分散就近并入城市社区，例如常青村分散并入采荷街道的夕照、常青苑、荷花塘和人民等4个社区；闸弄口村分散并入闸弄口街道的天仙、机神、天杭、闸弄口等4个社区；景芳村分散并入凯旋街道的凯西、金兰池、金秋花园、景秀、庆春门、南肖埠和采荷街道的新凯苑等7个社区，还包括与原农村居民区合并，如彭埠镇新塘村和新塘居民区合并。比较而言，翻牌社区的社区边界相对封闭，改制的过程中也并没有改变原有社区规模和格局，在一定程度上有助于降低改革和公共服务的行政成本。但是，封闭的边界也不利于社区发展资源的共享，尤其是其他社会资源和组织网络的缺失反而加剧了进一步转型的难度。

二、拆迁社区（空巢社区）

整村拆迁、在外过渡的空巢社区是撤村建居特定阶段的特殊类型，具有暂时性和阶段性，因此也最容易带来社区管理的真空化问题。拆迁、建设带来的问题与发展本身如影随形，转型过程中，城市管理、组织结构没有及时跟上城市化发展步伐。主要表现为人户分离现象突出，尤其是农民不愿与原村级组织脱离关系，拆迁集中安置区数量庞大，大量新增市民对政府公共服务的诉求急剧增加，基层组织架构与管辖居民（村民）脱节。

1．低组织，低制度化

随着原有土地的全面开发和所在地区的重新定位，新建小区的居民自治组织、党的基层组织和政府的派出机构未完全建立，导致在一定时期内，这些拆迁社区低组织化、低制度化，管理上也造成“谁也管不着，谁也管不好”的“真空”地带。^[14]即使个别社区及时组建了临时管理机构或社区组织体系，由于居民居住的分散化和信息采集的滞后性，也导致管理的成本高昂、管理效率低下。江干区不少拆迁社区已经在外过渡2年以上，社区管理的难度比其他撤村建居社区类型要难得多。

2．公共资源和服务供求矛盾凸显

“过渡性居住”带来的空间变化影响了居民继续享有原地域的资源，或者使居民获得资源的路径发生了改变，造成了居民生活的不方便。这些问题主要体现在教育、医疗、就业、购物、信息获得等方面。由于居住地点的改变，居民依据原片区所划归的资源不能再享有，或者出现为了继续享有资源和服务而生活成本加大的情况。适龄儿童的入学、转学问题，老年人或特殊群体要依托原社区居委会办理相关事宜等问题，都需要在过渡期阶段得到合理解决。需要特别注意的是，由于被拆迁户只是在外“过渡”，出现了临时居住的社区管不了或者不管，而原来的社区居委会或其他机构因地点变更、居民分散等原因而对居民难于管理。由于空间的改变，居民在资源维系和获得方面出现了诸多问题，容易影响生活质量。这也成为不少居民，尤其是老年人和“与社区联系紧密的弱势群体”不满的地方。另一方面，安置失地农民，并帮助其解决再就业也是拆迁社区的职能之一。目前，社区安置失地农民和促进就业问题出现了服务对象、服务方法多元化、情况复杂化的特点。

3．邻里社会资本流失和原支持网络的断裂

空间不仅仅是物质和地理的空间，它是具有社会意义的空间，如前所述，在社会空间的视角下，空间和社会资源、社会因素的关系是相互的。同时，空间也影响着人与人之间的互动和关系。居住空间所承载的社会关系，主要体现为邻里关系。在“过渡性居住”阶段，被拆迁户多租房或者投亲靠友以解决住房问题，所居住的社区环境也参差不齐。在地域空间距离增大的过程中，邻里联系减少，邻里沟通、支持功能减弱。居民在“过渡性居住”社区难以产生归属感，其心理也会因为长时间的在外过渡而发生变化。空间的变换影响了人们之间的互动和原有的社会关系网络，原邻里关系这一重要社会资本难以维持。虽然社会资本概念的界定过于宽泛，在最初的阶段被赋予了更多集体性特征。^[15]新居住空间下，人际关系的互动并不充分，社会关系受到了空间变化的影响。再次，外部空间的变化造成了人们新的感知。居民对暂时居住的社区难以认同，空间的变换还对人们的心理产生了一定的影响。邻里初级群体是基于地域空间相邻并构成互动关系的相对独立的小群体，具有相互交流、支持，社会化以及社会控制的功能。居住空间的变化，使居民邻里关系网络发生变化，致使原邻里社会资本的流失。因此，过渡性居住带来的邻里社会资本流失和原支持网络的断裂，使拆迁中的弱势群体在参与社区活动，获得重要信息和情感支持方面陷入了困境，影响了其话语权、行动的表达以及长期的发展。例如，老年人群体在此阶段出现了更多的问题，长此以往将不利于其身心健康。从某种意义上讲，过渡性的居住应该扩大了居民的交往界面，新的邻里关系和社团参与可以扩展其社会网络空间，并在新的互动下促进自身的发展和资本的积累。但是，我们发现，居民在新居住地点建立邻里社会资本却很困难。当然，这与被拆迁居民的交往能力较差有很大关系，同时，与过渡性居住的暂时性也有重要关系。由于居民认为一段时间后就要回迁或者另购新房，因此过渡期间的交往是“没有必要”的，开辟新的网络远比维系旧的关系要浪费更多的成本，他们是不乐于从事此种互动的。然而，需要注意的是，地域上的改变使得维系旧邻里关系出现了困难，这就造成了原社会资本的断裂与新社会资本的无法建立。

三、回迁安置社区（混合型社区）

回迁安置社区在基础设施、文化生活、人文环境等各方面的发展水平都间于农村社区和城市社区之间，它其实是农村社区和城市社区的一种集合体，具有明显的居住构成的交叉性和交往管理的二元性。

1．居民构成复杂带来社会属性的交叉性

社会属性是根据某一地区的经济水平、人口状况、民族风俗等多方面条件所制定的能够反映并区别于其他地区“风格”的某些意识形态上的东西。安置社区是以失地农民为主体的新型社区，失地农民身份的转变并不意味着他们已经成为了真正意义上的市民，他们在社会属性的各个方面都需要一个过渡时期，而这个过渡时期的长短也因各社区自身历史条件的不同而不同。安置社区居民中的一部分人经过一段适应期，已经慢慢习惯社区生活，并逐渐用市民的一些思想及行为方式来处理问题，还有相当一部分社区居民虽然已实现了身份和职业的非农化转变，但身上仍然带有农民特有的思维方式和生活习惯，不少安置社区居民对社区生活还存在着众多不适应。例如，有居民反映：“以前住在自己建造的农村房屋里面，房子大且宽敞，周边相对空旷，夏天就算不开空调，把门窗全打开后再吹个电风扇也觉得很凉爽，但现在搬进公房，通风不够，天一热就必须开空调，否则在家是待不住的，这样一来每月的电费就高了不少。”还有居民抱怨现在的小区绿化中看不中用，还不如种些蔬菜，既可以吃还可以当绿化用。这是短期内无法迅速改变的，可以说他们依然带有农村社区居民的自然品质。同时，虽然安置社区居民中大部分都为动迁前的原村村民，但由于每户动迁村民基本都能分到二到三套，甚至更多的动迁房，势必造成大量房屋外借或转卖。各类外来人口也随之流入社区。不同的人口类型拥有不同的文化价值取向，原居民的文化植根于当地农村，而农村居民一般来说思想保守，其小农意识、乡土观念、血缘观念较强，同时他们往往拥有强烈的乡土认同感和排外意识，这在一定程度上阻碍了外来人口融入当地文化。而城市人口和外来人口的涌入带来了现代都市文化和外来文化，他们的思想与原住居民文化不断发生碰撞、冲突，形成了不同的文化圈，对社区治理造成一定的不便。因而安置社区内不同居民意识形态上的分化造成了其特殊的社会属性交叉性。

2．社区交往和资源分配的二元性

江干区的不少拆迁村实施旧村改造和商住开发工程，将老村全部拆除，在平地上重新规划和开发新楼盘，因此，新社区的规模、面貌和原来老村相比发生了极大变化。例如，明桂、东港社区既有回迁社区，也有新的商住开发小区，容易导致社区空间和交往上出现二元特征。在回迁小区，居民绝大部分为老村住户，大家彼此之间较为熟悉，虽然旧村改造打破了原来农村开放式的生活模式，但是社区交往容易延续。但是在另外商住小区，情况恰恰相反，是典型的“陌生人社会”。对整个安置社区而言，回迁小区“熟人社会”的交往模式和商住小区“陌生人社会”的交往模式形成了鲜明对比，社区居委会在和辖区内业主的交往中存在“二元性”的特征。社区居委会与老村居民交流往往带有感情色彩。社区居委会成员很多来自旧村改造前的村，与老村居民相识度高，而且具有传统农村的血缘亲情关系，彼此认同感强，居委会在同回迁小区居民之间开展工作时，基本上使用非正式交往方式，亲戚邻里间好说话、好办事，因此，居委会在回迁小区开展工作也相对顺利。社区居委会与商住小区居民交流往往带有职责性的色彩。居委会成员和商住小区居民打交道相对进展不顺利。再者，不少安置社区还有集体经济利益纽带，股份经济合作社的资源配置和分红等内容也保留到原籍村民。不少农村由于实行“村改居”后，集体经济实力进一步增强，原村民的福利待遇也随着不断增加。这些福利待遇政策无法惠及商住小区居民。福利政策在安置社区内部出现了不均等，呈现二元对立的格局。

3．社区管理内容和管理方式的二元性

社区居委会承担着本辖区内社区管理的主要职责，在管理内容和管理方式上存在“二元性”特征。居委会对老村居民的管理依然延续村委会的管理内容，包括计划生育、矛盾调解、拥军优属、征兵、治安管理等各个方面。对商住小区的管理内容则仅限于物业管理。例如，一般安置社区居委会下设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等各个部门，针对部门分管工作对回迁小区进行指导和管理，针对商住小区的管理则全部交给物业办公室，负责对商住小区业主收取水电费、打扫楼道卫生、小区绿化和保洁等。安置居委会将大部分人力、物力、精力投入到回迁小区的管理和服务上。安置社区往往对居委会、业委会和物业公司这三者的关系还相当模糊，三驾马车很难协调配合。安置社区的入住村民原本居住在自己建造的房屋，从未缴纳过任何物业管理费，他们是在政府的号召下不得不集中居住在安置社区中的，因而他们中有相当一部分人对缴纳物业费极不适应又非常反感，认为是政府迫使他们离开自家建造的房屋，因而物业费理应由政府埋单，于是拖欠物业管理费的情况相当严重。而原则上，商住小区一般采用引入市场化的物业管理模式，成立公司化物业公司，招聘保洁员、保安等人员，对小区实行高档次物业服务管理。但由于考虑到居民平稳安置和社区顺利过渡的重要性，安置社区的物业管理往往体现了很强的计划性。例如，江干区一般物业小区的物业管理费为每平方米0．5元／月，因考虑到动迁居民的适应期问题，准物业小区为每平方米1．5元／年，其余都由政府补贴。即便如此，安置社区居民物业管理费的收缴率也仍然很低。“巧妇难为无米之炊”，在这种情况下，物业公司也往往会因为缺乏资金而难以发挥作用，由此提供的社区服务也往往是最低限度的，这对于缴纳正常物管费的外来安置社区居民而言，进一步降低了他们的社区认同和社区管理参与热情。管理内容和方式的二元性使得安置社区的管理成本更高而收效甚微。

第三节　江干区撤村建居社区管理的典型探索

当前，江干区的城市化已经进入中后期，不论是已撤村建居的社区，还是尚处于撤村建居的农村，社区管理都面临思想观念、管理体制、管理手段的调整和挑战。撤村建居社区作为当前典型的“中介社区”，着力点在于农村社区向城市社区的过渡与转型，代表着农村城市化的发展方向。改制社区建设绝不是简单的“翻牌”，更不是“拆了旧房盖新房”，而是一个农村逐步融入城市社区过渡和转型的过程，这个过渡和转型包括一系列建设过程，是一个基础、管理、体制等各方面逐步配套和完善的过程。为了做好撤村建居的后续化工作，江干区以科学发展观为统领，紧紧围绕江干区“中央商务区、交通枢纽区、大型居住区”的功能定位，按照“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的要求，以创建全国和谐社区建设示范单位为目标，以提升居民群众生活品质为核心，以健全社区组织体系、强化社区民主自治、完善社区公共服务、加强社工队伍建设为重点，统筹协调各类关系，扎实推进江干区“撤村建居”社区管理和社区发展再上新台阶。

一、江干区撤村建居社区管理的目标定位

江干区在由村落向城市社区转型的过程中，以清晰、准确的改制社区功能和发展定位、以党建为龙头推动基层社区管理组织的平台整合、以“土地换保障”为核心的集体经济股份制改革、以民生保障为社区转型的基本落脚点、以中心城区的标准提升人力资本，较好地解决了农民在城市化进程中的生计和进一步发展的问题，保持了改制社区的和谐、稳定与可持续发展。

1．以科学发展观为统领，不断完善目标定位

撤村建居社区是农村社区向城市社区转变的过渡状态，其最终目标是实现城市化。江干区既要充分认识城市化进程中撤村建居社区建设的重要性和紧迫性，又要深刻认识到撤村建居社区建设的长期性和艰巨性，为此，全区按照科学发展观的要求，在规划引导、政策制定、体制改革、资金保障等各方面认真考虑农村向城市转变的条件和保障，深入分析农民向市民转变的需求和困难，把撤村建居社区建设当成城市化推进的关键环节来抓，既目标坚定，又推进有序。为了进一步克服城市化推进任务持续繁重，社会矛盾呈现新老交织、多发易发的难题，江干区在社区建设中始终把密切党群干群关系、夯实基层基础作为加强社会管理的主要方向，把防范化解矛盾作为加强社会管理的关键环节，为社会和谐稳定发展奠定了坚实的基础。

2．以基层党建综合体为平台，充分发挥核心作用

当前撤村建居社区党建工作面临新的形势、新的任务，原有的组织设置形式被打破，党组织所管理服务的党员范围更广、类型更多，构成更复杂、管理难度更大，党建工作迫切需要适应新的变化，不断解放思想、创新理念。而加快构建基层党建综合体，是适应新形势下党建工作的有效途径。江干区一方面促进区域、楼宇、企业、社会中介和居民小组等不同层面、不同类型党建工作的融合发展。通过联建融合，灵活设置组织形式，理顺党组织隶属关系，不断扩大党的工作覆盖面，使不同建制、不同系统的党建体系有机结合，有效整合社区内的行政资源、社会资源、党内资源，以形成党建工作的最大合力。另一方面，促进城乡党建的联动发展，依托现实需要，全方位、深领域开展城乡党组织结对帮扶活动，促使地域不同、情况不同、资源不同、优势不同的城乡两类党组织互联互动，促进城市党建优势资源向农村流动，实现全覆盖，构建城乡统筹的党建工作新格局。

3．以集体资产保值增值为目标，加快促进经济发展

科学发展观的第一要义是发展。只有加快集体经济发展步伐，才能增加转型下居民的收入，才能更有效地维护社会稳定，才能保障撤村建居社区的科学发展、健康发展。撤村建居的社区首先促进集体资产发展，发展撤村建居社区集体经济，一方面，江干区加快了推进村级集体资产股份制改革步伐，进一步明晰产权关系，提高原村民参与监管集体资产的积极性和自觉性，促进村班子发展村级经济的责任心与使命感；另一方面，切实做好10%留用地的开发，着眼长远将留用地的开发引进与中心区的业态定位相结合，瞄准实力强、档次高的企业，引进有实力、有后劲的项目，确保“黄金资源”发挥“黄金效益”。第二，加强集体资产管理。集体资产管理是撤村建居社区的新任务，也是亟待解决的新问题。江干区积极探索建立完善的体制、规范的程序和先进的管理办法，大力推行村账镇管和会计委托代理制度，从制度上规范集体资产的管理，从源头上控制集体资产的流失，确保集体资产可持续发展。第三，积极理顺各类组织关系。社区居委会与集体经济组织之间的关系不明、责任不清，很大程度上抵耗了一部分人力和物质资源，阻碍了撤村建居社区的可持续发展。全区通过进一步理顺关系，科学界定新老组织的职能，实现社区和集体经济组织在人员上、经济上完全脱钩，社区突出服务职能，主要承担社区自治、服务、管理等职能；集体经济组织突出发展职能，主要职责是集体资产的运营，确保集体资产的保值增值。

4．以和谐社区创建为抓手，切实提升民生保障水平

就业和保障问题仍然是困扰全区撤村建居社区的“老大难”问题，事关撤村建居社区的科学发展与和谐发展。因此，社区首先要着力解决就业问题，以“充分就业社区”的创建和巩固为载体，针对不同人群，“量身定制”新的就业帮扶政策，充分发挥社区公共服务工作站作用，努力转变农转非人员的就业观念，开展有针对性的就业服务和培训工作；对“4050”人员和就业困难群体，挖掘社区就业资源，扩大公益性岗位。其次，着力推进社会保障。按照“应保尽保、城乡一体”的要求，加大宣传引导力度，提高群众的参保意识，扩大养老、医疗保险覆盖面，特别是撤村建居社区城乡社会保障制度的转移衔接。建立以就业、社会保险、困难救助、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育为主要内容的社区公共服务综合体，促进撤村建居社区居民“就业难”“上学难”“看病难”等问题的解决。第三，为了落实同城同待遇，江干区积极创造条件、努力向上争取，逐步推进撤村建居社区在道路建设、水电管理、环境卫生等方面与城市社区一视同仁，实现同城同待遇。

5．以中心城区定位为标准，大力推进人的素质提升

提升社区居民素质是城市化最重要的基础工程，是农转非居民融入城市的重要抓手，也是撤村建居的最终目标。一方面，江干区加强资源有效利用，充分利用社区文化站（室）、社区课堂、社区广场以及社区单位的各类文化设施，积极开展丰富多彩、健康有益、群众喜闻乐见的文化活动，丰富群众业余生活，提高居民的整体素质，促进村民向市民转变；另一方面，加强组织引导。依托“省级示范文明城区创建”，打造“最清洁江干”等载体，加强教育引导和严格治理整顿，逐渐改变与城市文明不相适应的遗风陋习，为真正融入城市奠定坚实基础。

二、江干区撤村建居社区管理的实践路径

无论是改制社区还是安置社区，作为新建的城市社区，是一个多功能的交织体，是一个内涵丰富的创新体，也是一个全新的建设模式。构件包括新市民集中居住、基础设施、公共服务、新型社区管理等诸多要素，是以新市民为主体的生产生活形态的重构。撤村建居工作是城市化的突破口和最后堡垒，但也是一个必解之题。介于江干区正处于城市化进程中由城郊区向中心城区跨越式发展的典型过渡阶段，这个过程也是一个较长持续的过程，一些历史遗留问题迫切需要妥善解决，特别是城乡接合部、农村地区与新城区的衔接度不够顺畅，有些不平衡、不协调、不和谐等问题客观上还缺乏同步解决的条件，而由此给撤村建居后续化带来的压力也将客观存在，在时间上绝不是一朝一夕，在方法上也不是一蹴而就的。但就撤村建居工作而言，江干区始终以“四大转型”为根本，为全区实现从城乡接合区向中心城区的完美嬗变而提供积极的助推因素。江干区撤村建居社区管理主要围绕重构社区组织体系、优化社区公共服务、推动社区集体经济发展、加快农民市民化步伐和培育社区社会资本5大内容展开。

1．建立新型的组织体系与管理机制

撤村建居以后，由于社区的形态和内涵基本按照城市社区进行了重构，因此社区治理的主体更加多元，既包括政府、社区组织，又包括社区公民。社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。多元治理主体形成了“多中心”的治理秩序，这也是转型后社区管理的组织保证。“多中心”秩序不是简单地将各种独立的组织结合或合并在一起，而是在保持法人地位的基础上相互嵌入（包括结构和功能的嵌入），建立相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。

（1）撤村建居社区组织架构的两种模式。目前，江干区所有撤村建居社区组织的基本架构包括两种模式：未保留集体经济合作社的改制社区均实行“三位一体”的城市化社区管理组织体系，包括社区党组织、社区居委会、社区工作服务站；仍保留集体经济合作社的改制社区则按照“四位一体”的社区管理组织体系，包括社区党组织、社区居委会、社区工作服务站和集体经济合作社。

①“三位一体”社区管理组织体系。社区党组织在全社区中处于领导地位，也就是党执政领导地位垂直下移到城市社区最基层，是基层社会管理执政性的表现。作为具体执行“三位一体”社区公共服务模式的领导层，担当着全局着眼、通力合作、抓准切点、突出亮点、抓住重点、攻克难点，解决行政事务与社区自治对接间的矛盾等角色。社区居委会、社区业委会、社区公共服务站都要接受社区党组织领导。社区居委会是接受社区党组织领导的社区自治性组织，也是“三位一体”复合组织的集体领导者之一，与社区党组织分工合作，主要履行社区自治组织功能和社区建设的监督功能。社区工作服务站是在社区党组织领导下，在政府职能部门指导下，在社区居委会监督下，承担上级交办的涉及居民利益的社区事务性工作，完成本社区各项行政事务，以及与社区管理服务相关的其他行政公共事务，是社区行政事务、公共服务的执行机构。“三位一体”社区管理模式是由社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站所构成的新型社区复合管理模式，实行“交叉任职、合署办公、分工负责”的权责机制。交叉合署指机构形态，是复合性机构。“交叉”即社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站三套机构实行交叉任职；“合署”即三套机构合署办公。分工合作指工作形态，即分工又相互合作补充。社区党组织统筹管理、服务和自治，补充社区党建服务；社区居委会负责实施居民自治，助推社区党组织工作和社区公共服务良性运行，并形式监督职能；社区工作站承担政府有关部门在社区开展的公共服务工作，补充社区居委会工作。三者相互补充达到组织功能最大化。增强党执政基础、完善社区自治、承担公共服务和社会管理是“三位一体”复合模式的综合目标，理顺关系十分重要。总体上，工作站与社区党组织之间是领导与被领导的关系，在具体工作上则是合作关系；工作站与社区居委会则是互相支持的平行互补关系。所谓平行，是指工作站和居委会在社区建设的总目标指引下承担各自职责。所谓补充，是指工作站和居委会的工作互相支持、合作。以江干区社区劳动保障服务为例，工作站负责办理失业证，发放失业救济金，帮助失业社区居民办理灵活就业；而居委会则挖掘共建单位资源，由后者为失业社区居民提供合适的工作岗位。这种机制就是体现了公共行政事务服务与互助服务、自治服务对接，两者既平行、又是互补关系。

②“四位一体”社区管理组织体系。实行党委、居委会、社区公共服务站和股份经济合作社“四位一体”的管理体制。以江干区四季青街道五福社区为例，五福社区位于杭城东部，西靠新塘路，南接太平门直街，西依三新路，北邻景芳路，面积1平方公里。2002年5月撤村建居后，划分为10个居民小组。随着城市化的推进，原居民小组的地域纽带关系逐渐打破，新的居住环境已形成，现大部分居民都住上了多层或高层住宅，居住环境有了很大的改善。截止2011年4月，社区由五福新村、五福东区、五福北区、钱江七苑、五福一苑、五福二苑等7个小区和80多户零星户组成。在四季青街道该社区属最为分散、经历拆迁批次最多、情况最为复杂的社区。该社区总人口约9000人，其中常住户838户、常住人口3410人、外来人口约5600人；社区60岁以上老年人570人，占总人口的16．7%；困难家庭8户，其中市级低保家庭3户、市级残保家庭1户、市级困难家庭2户、区级扩面1户，街道级扩面1户，持证残疾人49人，退休人数为809人，就业人数为1703人，领取失业证人员175人，服兵役2人，未成年人553人。该社区居民平均学历为初中水平，老年人文盲的比例较高，不识字、不会写字的占70%，能识字的占20%，具有小学文化的占10%。在读大学生31人。随着城市化的快速推进，社区从一个重工业村变成了如今以楼宇经济为主的都市型产业的社区。五福社区管理面临的难题在于：首先，与其他改制社区类似，随着政府事务重心的下移，社区行政事务的增多，对社区两委班子就管理模式的重新设置提出了更高的要求。体制的不顺将会导致顾此失彼，如何理顺管理体制成为撤村建居社区的重要课题。同时，社区现有的行政人员分配制度不能适应新的形势，社区社工、行政人员之间的薪酬差距较大给人事管理带来了一定的难度。其次，随着集体资产的壮大，如何管理好集体的资产，使股民的资产保值、增值更快。再者，如何转变撤村建居失土农民的就业观念，真正实现就业市场化，创建充分就业社区，尽快实现农民市民化也是重中之重。为此，社区所有事务分为核心体系建设、管理、服务和经济建设四大类，“四位一体”管理模式网络图具体设置如图4－1。

图4－1　“四位一体”管理模式网络图

社区以加强社区建设、管理、服务为重点，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站、董事会交叉任职、合署办公的“四位一体”社区管理新体制。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，在社区党委的领导下进一步健全社区核心体系建设和群团组织建设。

（2）标准化管理制度和灵活的运行机制。江干区按照“先试点、后推开；先挂牌、后规范；先明责、后理顺”的思路，对建立城市化社区管理工作方法进行大胆探索，在实践中创造出来的颇有成效的制度并将其标准化。例如，“片组户”网格化管理制度、定期互访制度、“一居一站定点窗口服务”制度等等。社区公共服务站原则上按“一居一站”设立，也就是一个居委会一个工作站，社区公共服务站面积要求100平方米以上，设立党员服务、劳动保障、帮扶救助、计生卫生、科教文体、城市管理、综治维稳、便民服务等8个基本服务窗口。各社区根据自身地域文化特点、人口构成服务需求、社区建设重点，设置服务窗口又有所改变，使标准化的制度兼具灵活的实施机制。管理之要在于体现服务为要，寓服务于管理中，提供公民满意的服务，提高执政能力，增强政权基础，是基层民主政权建设的重要目标。按照这样的思路，城市化社区管理模式强调社区管理和服务的整体性和联动性，实现整合，在管理和服务方式上采取多种机制，例如机构服务与志愿服务结合，公共服务与经营服务结合，灵活运用政府行政机制、市场机制以及准市场机制等各种方式分类治理。

（3）主体多元化的社区参与格局。现代社区建设是全体社会成员参与的过程，这里的“成员”，是社区内的全体成员，包括政府、社区的自治组织、非营利组织、志愿组织、驻区企事业单位、驻区中介组织、居民群众等。管理主体多元化，是指优质、高效的社区管理要有政府、社区组织、私营企业、非营利组织、居民等不同类型的组织合作互动共同提供。^[16]这些组织的关系特征可以用“合作、服务”来概括。所谓合作，是指工作站与辖区单位、社区社会组织及居民志愿组织有着共同的目标和利益，需要在社区公共服务和社会管理事务中进行协调、整合。所谓服务，是指工作站要为辖区单位发展创造良好的社区环境，为社区社会组织和居民志愿组织的成立发展培育有利环境。与辖区单位的“合作、服务”，江干区首先通过“共建共享”机制，为辖区内各单位搭建服务平台。例如四季青街道与浙江大学以“联建点”的方式，通过“社区四点半”学校为辖区青少年提供各类教育活动。

2．强化撤村建居社区的公共服务职能

转型后社区的公共服务内容既包括水、电、气、路等基础设施建设，又包括卫生、教育、文化等社会事业发展，还包括生活精神需求、人际交往等生活品质的提升。作为相对特殊的服务综合体，要表现出设施的配套性，要素的系统性，功能的复合性，人口的规模性和聚居性，城乡的融合性和发展的现代性等，主要目标是实现人口迅速聚集，资源优化配置，袭得城市文明，优化生产生活条件，从而实现城乡统筹发展。全面深入优化公共服务供给，必须要突出“五个注重”，即注重基础设施的持续投入，注重服务体制机制创新，注重服务供给主体的多元，注重基本保障与生活品质的双重提升，注重发挥新市民的主体作用。优化公共服务供给是社区社会管理的重要组成部分，也是现代社区建设的根本追求之一。所以，一个社区能否实现转型并走上长治久安的发展之路，关键还在于社区对于社区居民的服务定位和保障功能。

（1）撤村建居社区服务的规范化。社区服务规范化主要体现在服务场所和服务流程两个方面。设施场所主要指社区配套用房，包括社区公共服务站用房、设施及标识等。社区公共服务工作站按每百户30平方米标准配置社区配套用房，每个社区配套用房不低于350平方米。工作站的统一牌匾、统一标识，构筑标准化的视觉识别系统；以社区网站等网络平台，构筑公共服务信息化的识别系统。社区管理服务配套用房、社区公共服务站“一站式”大厅、服务网点用房全面建立，布点到位。用“布点落实一批、资源共享解决一批、加层扩建解决一批、房屋置换解决一批、社会资金共建一批”的“五个一批”办法全面落实社区管理服务配套用房；用拨建、联建、筹建的方式，普遍建立“五室四站二栏一家一校一场所”，目前全区改制社区服务网点全覆盖。服务流程主要采用“前台受理、后台研究实施”的方式，两者相互联系，有效配合。前台受理及时接受各种服务，前台受理的方式主要为三种，采用窗口受理、首问受理、网络和电信受理。后台研究提高服务质量。采用四种工作方式来提高质量、改进方式、扩大满意度。第一种，统一受理，分类转交，也就是将不同的问题转交给不同的工作人员，保障服务的针对性。第二种，按时查阅服务记录，对解决问题的程度登记造册，保障解决问题的时效性。第三种，回访监督，通过联系、巡查等方式，听取群众对服务的意见和建议，受理居民的投诉并核实，确认群众满意的服务项目。第四种，反馈总结，对追踪服务中所掌握的问题，通过整体，反馈给各位责任者，作出相应的修订。制定流程式的后台服务，是保障服务不至于表面化、官样化。

（2）撤村建居社区服务方式的差异化。社区公共服务工作站的服务形式包括机构服务和外展服务。机构服务是指以工作站为基地为居民提供“一站式”服务，为社区居民提供所需的社区公共服务。外展服务是指社区普遍建立分片联系居民制度，工作站专职人员除完成本岗位职责外，要参与社区居委会的分片挂点，负责与片区的居民保持定期联系。通过外展服务这一平台，社区居民尤其是特殊困难群体在家里就可以获得工作站的上门服务。2012年，江干区彭埠镇有12个社区涉及拆迁过渡，其中御道、普福、建华、彭埠、新风、章家坝6个社区，属于整村拆迁，总过渡人数达1．8万人。众多拆迁户在外租房，人户分离现象突出，无论是社区找居民还是居民有事找社区都挺麻烦。为更好地服务与拆迁过渡居民，彭埠镇和各个社区成立了专门为拆迁户服务的工作点“七彩驿站”。

①社区服务延伸方便拆迁户。“七彩驿站”的服务项目有七类，囊括了民政、残联，劳动保障，居家养老，民情联系，综合治理，计生、卫生，以及党建，社区能提供的服务。建立服务点，让社区服务延伸到拆迁户聚居地，主要是为了方便老百姓，让他们不用再跑来跑去。住在哪里，就去小区找相对应的服务点，一样能享受到服务。彭埠镇里的社区居民情况比较特殊，年轻人白天基本上都上班去了，留守的老人年纪都大了，而且文化程度不高。如果他们要回原来的社区办事很不方便，而要找社区办的事情，偏偏又是一些要紧的事情。例如办理、领取养老保险和医药费的报销，办理各类证件，领取各项补贴。这些事情光靠打电话问还不行，有些老年人需要社区工作人员当面解释。彭埠镇还扩大了服务点的服务半径，将服务卡发放至附近香槟湾、晨光绿苑、蓝桥名苑、红苹果、泊林公寓、九月庭院一带的拆迁过渡户，更好地为拆迁过渡户提供优质高效的服务。

②驿站工作者本土化服务更具人情化。“七彩驿站”服务点在彭埠拆迁户相对集中的社区都设置了服务网点。例如九堡新江花园小区，整个小区居住着500多户租客，有361户是彭埠镇的拆迁户。“七彩驿站”设在小区9幢2单元1楼，绿色门面。服务点50平方米，工作人员6人。这个服务点是2011年10月开始筹备的，12月初开门迎客，他们做的第一项工作，就是摸清小区里拆迁过渡户的情况，并且上门拜访。服务人员都会说彭埠方言，由于服务对象是拆迁过渡户，他们是土生土长的彭埠人。所以服务点的工作人员也都是本地人，方便交流和沟通。有了感情这张牌，工作开展起来就方便多了。拆迁过渡户来自不同的社区，许多津贴政策也不一样。有的居民不理解，服务人员就慢慢解释。大家乡里乡亲、互相信任，更便于开展工作。

③贴地服务便于解决民生问题和矛盾调处。来“七彩驿站”咨询最多的是各类民生问题，也包括矛盾调解。养老保险、医药费报销都能便捷地在七彩驿站就地解决。拆迁的老人还把驿站当成一个聊天地点了，大家喝茶拉家常，说说烦心事，服务点也就自然知道该为他们做些什么，还能顺带调解拆迁过渡户与小区其他业主之间的矛盾。有了这个服务点，拆迁过渡户们就像有了个娘家一样，有什么牢骚、有什么要求尽管提，娘家出面帮忙解决。除了就业、医保、养老问题，拆迁过渡户们最想了解的，还是什么时候能够搬回去，安置房建设得怎么样了。“七彩驿站”都能及时地和过渡居民汇报解释，驿站和镇里的各个社区形成对接，收集各方面信息，做好沟通解释工作，让大家安安心心等待回迁。“七彩驿站”除了是社区服务的延伸，也是连接拆迁过渡户与老社区之间的桥梁。驿站通过大戏进小区、电影进社区等社区活动拉近了社区和居民的距离。

同时，“组团式”服务模式在撤村建居社区也取得明显成效。江干区四季青街道组建一支由区纪委、街道联系领导、社区干部、检察干警、社区民警、责任医生、律师、行政执法联络员、计生联络员等组成的组合式管理服务团队，对社区的居民提供日常化、多元化、精细化、个性化服务，进一步发挥广大基层党组织“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的作用，实现“联系无遗漏、管理无盲点、服务无缝隙”的“三无”目标。

（3）社区公共服务的人才保障。社区工作人员是社区公共服务的主体，发挥着组织管理、协调资源、直接提供服务等功能。社区工作者一般成员实行全员全职，每一位居委会成员和每一位社区专职工作人员都成为社区公共服务站人员，承担着双重角色，既是社区服务者，又是社会管理者，职责范围的变化，对社区工作者提出更高要求。例如，四季青街道五福社区探索出人事管理的差异化办法，开发社区事务OA自动化办公软件，进一步加强社区人事管理，提高办事效率，结合社区实际情况，对社工、社区后备干部、社区行政人员、公益性岗位人员、灵活就业人员实行差异化管理，改变干好干差区别不大的现象。一是薪酬的差异化。建立社区各部门的管理制度和绩效考核制度，以制度来管理人，以工作能力、工作业绩来决定差异化的报酬和待遇。二是人员培训的差异化。按照社区工作人员的不同层次进行差异化培训，社工按上级有关社工的培训要求进行；社区后备干部按街道有关文件和要求进行培训；社区行政人员由社区“两委会”按照职务和分管业务的不同进行分类培训。三是人事管理体制差异化。建立职务能上能下，人员能进能出的市场化人事管理体制，对工作业绩好，群众评议佳的，符合条件的行政人员通过一定的程序后，可以充实到后备干部人才库；凡是不履行岗位职务、有重大失职行为的人员可以免去职务；凡是能力强、业务水平高、群众评议好、德才兼备的一般行政人员经“两委”班子集体讨论，可以任命为一定职务；反之，如果严重违反规定，不履行岗位职责的可以给予辞退。目前江干区社区工作者的人力资本一般性素质较高，对社区工作者的专业化培训也纳入议事日程。将社区工作者纳入“社会工作者”职业序列，通过上挂、轮岗、横向交流等形式，推行社区工作者交流制度。年轻化、高学历、专业化的人才队伍已经初具规模，这是江干区社区建设能走上高规格、高发展最有力的保障。

3．撤村建居社区“经社分离”改革试水

在城市化不断推进，经济转型升级的趋势下，撤村建居社区在建设、管理、服务得到加强的同时，集体资产壮大、经济实现飞跃，从而达到均衡发展，否则将会相互制约，一损俱损。在条件成熟的情况下，最终将实现管理体制的分离，即股份经济合作社与社区的分离。因此，撤村建居社区的经济建设，从长远来看，既要实现健康的发展，也要为顺利实现体制的分离创造良好的条件。

江干区丁桥镇在城市化推进过程中，找准社区建设与经济建设的结合点，充分发挥新型社区和股份制经济合作社的优势，结合社区党组织换届选举工作，以拆迁整村推进并已完成回迁安置的后珠社区为试点，优化组织结构，积极探索社区党组织与股份经济合作社党组织“分离”新做法（建立“三双”工作模式），即组织体系双轨制、人员培养双通道、活动载体双联动。随着城市化的不断推进，为适应城市化的需要，扎实推进社区和股份经济合作社党建共建互动，成为构建“组织互动、资源共享、优势互补、整体推进”工作格局的必要手段。首先，许多撤村建居社区的党组织成员和本社区的股份经济合作社党组织互相未独立，负责人有交叉兼职，双方行使职能上侧重点不明确。其次，经济合作社的账户和社区账户未单独设立，而“职权”与“财权”的分离更有利于优化基层组织结构和作用的发挥。丁桥镇探索“股社分离新做法”，进一步加强了基层组织建设，提高了基层党组织执政能力，实现了社会管理与经济发展齐头并进的良性互动局面。

（1）“社区＋公司”组织体系双轨制。一是科学设置体系。后珠苑社区以建立现代化城市社区为发展目标，其党组织由户口在本社区的党员组成，党员实行“属地化管理”。后珠股份经济合作社，以建立开放式股份制企业为发展目标，其党组织由合作社管理层中的党员及下属企业党员组成。二是合理定位功能。社区党组织行使“日常服务管理”（社区）职能，侧重为全体社区居民提供社会服务。合作社党组织行使“经济发展”（企业）职能，侧重领导监督合作社集体资产的经营管理，实现集体资产增值。三是理清资产纠结。经资产量化，原村经联社变成股份经济合作社后，经济合作社的账户和社区账户及时分别单独设立，进一步理清了工作体制。双轨制的模式取得了明显成效：一是理顺了基层组织关系。通过试点，彻底理顺了后珠苑社区党组织、居委会和股份经济合作社的关系。社区两委会负责党员教育管理和居民服务工作，股份经济合作社负责集体经济发展工作，实现了“职权”与“财权”分离，做到“政企分开”，优化了基层组织结构。二是扩大了基层组织覆盖面。按党员居住区域划归所属社区党组织管理，使外来居民党员“有家可归”，加强了党员属地化管理。截至2011年底，后珠苑社区及后珠合作社党组织共有党员49名，较分离前党员数增加了11%。三是创新了党员活动载体。以“社企共建”等活动为载体，加强党员之间的互促共进，争先创优。社区党员致力于推进农村社区向城市社区的转化，促进城乡深度融合；合作社党员紧紧围绕集体经济的发展和股份制改革的深化，积极为股份经济合作社的持续健康发展积极出谋划策。

（2）“公推＋选聘”人员培养双通道。一是培养对象分类管理。镇党委以强化民主管理目标，对原撤村建居社区干部进行了人员分流。镇党委配套制定了人才培养三年计划，重点抓好“社会事务管理人才”和“企业经营管理人才”，对于这两类关系到社区居民生活品质和集体经济发展壮大的关键性人才，在培养上做到齐头并进，以满足社区和合作社对不同类型人才的需求。二是发展路径分头实施。新社区的党组织书记、支委成员，在换届选举中全面实行“公推直选”，把优秀党员直接选进社区党组织领导班子。股份经济合作社则重业绩考核，实行聘用制，把一些懂经营、善管理的人才充实到经营班子，优化班子结构。三是人员梯队分层建设。社区党组织，以社区群众信任度高的中青年社区居民代表和社区后备人才（社工）为重点，加大社区党员发展力度，充实社区党员队伍。在合作社党组织，积极开展“把合作社中的党员培养成经营管理能手、把优秀的经营管理能手培养成党员、把党员中的优秀经营管理能手培养成主要经营管理干部”的活动，同时以聘请引进、公开招考等形式储备人才。这种实践方式增强了党群之间的联系。许多热心的党员群众纷纷为集体经济发展献计献策，壮大集体经济。同时合作社党组织从内部管理着手，探索建立了“三联系”制度，有效发挥了股东代表党员的作用，畅通了党组织、股民代表、股民间的多向互动渠道，促进了合作社的和谐发展。同时，强化了班子成员的责任意识。由于社区党组织和合作社党组织及董事会、监事会成员都是通过选举产生，使党组织和党员干部置身于广大党员群众的监督约束之下，自觉增强责任意识，取信于民、服务于民，树立起基层干部为广大群众赤诚服务的新形象。

（3）“服务＋发展”服务载体双联动。一是实行党员统分管理。撤村建居后的党员由社区和股份经济合作社党组织进行统分教育管理（即日常管理教育分别实施）。合作社党组织党员参加股份经济合作社组织换届、党务和财务运行管理的监督等重要活动。二是创新党员服务机制。以党组织和党员作用发挥为重点，充分发挥社区和股份经济合作社的优势，实行党员班子成员联系股民代表党员，股民代表党员联系股民代表，股民代表和党员联系群众的“三联系”制度。三是建立党员互动机制。加强合作社党组织与社区党组织联系，积极开展“和谐股份经济合作社”创建工程，以“社居共建”“社企共建”等活动为载体，定期召开“发展共谋”会议，交流信息，共同努力构建和谐社会。加强了基层群众的民主监督，规定了董事会的重大决策及投资意向，廉洁自律情况，工作人员聘用及任免等重要事项向广大居民和股民公开；同时指定一名支部委员专门负责收集党员、群众的意见建议。有效的民主监督机制，促使党组织为群众解决更多的实际问题，在促进改革发展和稳定方面发挥更大的作用。

丁桥“经社分离”改革试水意义深远。从集体经济的发展来看，明确了村民的股民地位。通过清产核资，把原属村级集体资产通过股份制改革，量化到村民，村民变股民，每个股民以各自的个人股拥有集体资产的份额，获得相应的收益分配。建立了集体资产管理制度。建立健全了董事会、监事会和股民代表大会制度，制定了股份合作社章程，以制度的形式明确了原后珠村村民参与民主管理的权利，增强了股民参与管理和监督的意识，改善了集体资产管理，确保集体收入和分配的公开和透明。确保了集中精力发展经济。股社分离，把原合作社承担的社会服务保障职能剥离，确保了合作社从繁杂的社会事务中脱离出来，着力解决市场风险、投资渠道、股东利益等问题，集中精力经营管理企业，实现集体资产稳步增值。2012年底，后珠股份经济合作社总资产达1．5亿多元，分离前为3127万元，增长幅度达400%多。从撤村建居社区管理来看，“股社分离”新做法有利于促进基层管理争优创先，实现集体资产保值增值，推动干群关系的和谐稳定。建立健全了社区党组织内部管理制度、制定股份合作社章程，是对民主科学高效的自治机制的创新。加强合作社党组织与社区党组织联系，充分利用社区及合作社党建资源，深化“股社”结对共建活动，互促互进。

4．加快推进失地农民市民化步伐

江干区今年来城市化联片推进的态势带来了群众生产生活方式的重大变革，就业创业方式的转变就是其中的一个突出难题。近几年因征地拆迁持续推进，全区累计搬迁企业已达876家，流失岗位近2万个，而且，这些搬迁企业大多为劳动密集型企业，地处城乡接合部，是解决失地农民就业的重要环节。同时，劳动年龄段失地农民中，初中及以下文化程度占63%，无技能的占40．1%，企业对年龄、文化、技能等条件限制，再加上失地农民对土地依赖性强，缺乏市场化就业意识，对工作岗位挑挑拣拣等因素，让失地农民很难找到合适的岗位。此外，江干区外来人口41．8万，是户籍人口的1．3倍，占了杭州主城区外来人口的近1／3。相对而言，大量外来人口的导入对失地农民就业形成了较大的冲击。据统计，江干劳动年龄段失地农民5．8万人，其中临时就业人员（隐性失业）和失业人员占35．4%。^[17]随着江干城市化和征地拆迁持续推进，预计今后3－4年内劳动年龄段失地农民规模将达8万人，未就业和即将失业的队伍将进一步扩大，解决失地农民就业问题面临的压力日益加大。江干区委、区政府把推进失地农民市民化放在重要战略地位，是基于和谐、有效、持续推进城市化的整体考虑。推进城市化，基础是实现物的城市化，根本是实现人的城市化。应该说，江干失地农民在城市化进程中的生产生活保障相对比较充裕，住的是现代化的小区，收入方面包括房租、村级集体经济分红、养老金等，可以说是衣食无忧。但这些不是城市化的全部，实现失地农民习惯和观念的转变，推动人的全面发展和彻底融入城市化，才是推动城市化的目的所在。而就业创业就是提升失地农民素质，实现失地农民稳步转型的一个十分特殊、十分紧迫的根本性问题。因此，有效解决失地农民就业创业问题，成为城市化进程中的重要战略抉择，意义深远。

（1）就业创业。针对失地农民就业创业现状，江干区提出了“1245”就业援助新模式，全面深化就业再就业工作，这一新模式在全国尚无类似做法。

①“1”即一员，指就业援助员。率先在全市统一招聘以大学生为骨干，年龄在30岁左右的就业援助员，组建了一支“素质高、职责清、服务广”的就业援助员队伍。这支覆盖城乡的“就业红娘”，在经济、社会、市场等各个方面具有较强的理解和掌握能力，通过入户宣传、分类指导、联企拓岗、信息比对，及时发布就业信息，为就业难的失地农民与招工难的企业之间架设了互通的桥梁。同时，以组建就业援助员为契机，进一步丰富就业工作内涵，实现了五个转变，即变“接访”为“下访”，变“被动等待用工信息”为“主动走访企业开发岗位”，变“政策咨询”为“就业指导”，变“手工台账”为“一人一档信息化管理”，变“就近就业”为“多渠道跨地区就业”，使就业援助服务更专业化、人性化、立体化。

②“2”即两个提升。一是政策提升，在全市首创针对失地农民的就业创业扶持政策，在市就业政策的基础上进一步扩大了政策覆盖面，提高了政策扶持标准，在企业用工补助、学历教育补贴、在岗技能培训补贴、公益性岗位补贴和自谋职业、自主创业社保补贴及开业补贴等方面进行政策倾斜，内容涵盖了提升素质、加强援助、支持创业就业的全过程，使失地农民真正享有与城镇居民一样的就业援助。江干区针对被征地和撤村建居农转非人员制定了一系列保障就业政策。通过“技能培训补贴”“学历教育补助”和“实训基地补贴”提升实地农民的人力资本。例如，凡参加就业技能培训的，可享受杭州市按工种实际费用予以的报销；对参加符合江干区经济发展或紧缺职位培训的，按实际费用予以报销；各类企业对招收的本区被征地和撤村建居农转非人员进行在岗技能提升培训，并取得《国家职业资格证书》的，培训费用按实报销，给予用人单位每人1000元一次性奖励；新参加成人高中教育并取得毕业证书的，按实际费用予以报销；新参加成人大专、本科和以上学历教育并取得国家承认毕业证书的，分别给予1500元、2000元、2500元补助；建立5—10个实训基地，为本区被征地和撤村建居农转非人员就业技能实训提供各类设备、场地等服务。凡经区劳动保障部门认定的，按星级实训基地标准给予企业2万—10万元补贴和奖励；对参加实训的人员给予每天30元生活补贴。凡从事个体经营、创办注册企业或民办非企业单位（国家限制的行业除外），并参加社会保险1年以上的，给予5000元一次性开业补贴和每人每月150元社保补贴；带动本区失业人员就业并参加社会保险1年以上的，按照每人每年3000元标准给予奖励。通过小额担保贷款、企业用工补贴、失业人员创业园补贴、促进就业奖励经费的形式提高就业和创业率。二是服务提升，在《杭州市就业援助证》的基础上推出区级就业援助卡和服务联系卡，开展“零门槛、零距离、零成本”就业服务，真正做到“一人一卡一策”的个性化和动态化管理，促进失地农民稳定就业。实现服务方式、服务内容、服务品质、服务流程由被动向主动转变。

③“4”即四个平台。一是“一站式”就业援助平台。区、镇（街道）、社区（村）三级建立52个就业援助服务平台，率先在全市实现就业援助服务网络城乡全覆盖。基本摸清了失地农民就业状况底数，建立了就业动态管理机制，梳理整合各方各类就业和用工需求，对就业困难失地农民进行逐层配对、重点援助，建立求职登记、职业指导、职业介绍等为一体的“一站式”公共就业服务平台。二是多层次创业扶持平台。在创业园建设方面，实行政府、社会、企业联动，分别在区、镇、社区（村）、企业建立多种形式的创业园。在项目指导方面，对创业项目进行咨询、推介和跟踪指导，在市劳动部保障局的支持下引入50名导师，建立导师辅导机制。在资金扶持方面，实施小额担保贷款、房租补贴、开办补助和社保补贴，对创业带动就业的给予用工奖励等政策，共计1796．6万元。三是无缝隙信息对接平台。通过劳动保障楼宇工作站、企业劳资干部联谊会、短信通、QQ群等载体，实现市、区、街镇、村社、楼宇岗位信息五级联网共享、同台发布。同时，通过“一员一会一网一报”宣传渠道，将用工及政策信息送到了失地农民家门口，通过举办“家门口招聘会”、职业介绍等多种方式及时介绍失地失业人员应聘就业，实现资源共享零距离、信息普及零盲点、拓岗比对零遗漏。四是全覆盖培训实训平台。通过整合资源，建立了政府补偿、面向市场、多元办学的市场化就业培训机制，率先在全省建立区级失地农民就业技能培训中心，开展订单、定向、定岗式培训，实现了全区劳动年龄段失地农民普遍轮训一遍目标；率先在全市开展送失地农民进大学、在岗技能提升培训和技能创业“1＋1”等培训模式，率先在全市建立失地农民实训基地，使培训实效和上岗就业率得到明显提升。

④“5”即五大机制。一是政府主导，政企互动。政府发挥主导力，企业发挥主体力，共同推进失地农民创业就业工作，形成政企互动的工作格局。二是块抓条保，以块为主。区建立工作领导小组统筹协调，完善劳动部门牵头抓总、镇属地负责、社区（村）基础管理的责任体系。三是政策配套，保障投入。连续6年把失地农民就业工作列入为民办实事项目重点推进，建立区、镇、社区（村）三级配套的就业政策，逐年递增专项资金，2010年共投入资金8000万元。四是建章立制，高效管理。实施“周例会、月统计、季通报”的常态化管理，促进工作责任的落实。五是绩效考核，奖优罚劣。签订目标责任状，实行双百分考核；对就业创业工作成效明显的企业、社区（村）进行奖励，对表现突出的失地农民和充分就业家庭进行激励。

“1245”就业援助新模式实施以来，取得了一定的成效，主要表现在：一是全面完成年度工作目标。走访企业数、采集用工信息量和推荐就业量比实施前有明显提升，就业援助员实现了“跑千家、走万户”的目标，全年走访企业3252家，采集企业用工信息26999条，分别比项目实施前提升142．3%、109．2%，发放援助卡（联系卡）3万余人次，推荐就业5263人。同时，组织专场招聘会102场次，帮助5847名失地农民实现就业，稳定就业净增3584人，转化率达20．71%，充分就业社区（村）创建率达100%。二是形成了失地农民就业创业的浓厚氛围。在条块联动的就业保障机制作用下，政府、企业、社会各方联动，区、街镇、社区（村）三个层面都建立了失地农民孵化基地和服务中心，促进了技能培训、创业辅导、用工推荐、就业援助的相互衔接，提高了失地农民创业率、创业成功率和稳定率，共建立创业园5家、实训基地5个，帮助308名农民创业，带动1024名农民就业。

（2）社会保障。撤村建居社区的主要社会保障内容有两点：一是土地换市民福利；二是土地换资产。这也是目前浙江省安置改制社区实地农民的普遍保障举措（学界称之为“浙江模式”）。以“土地换社保”的安置方式是指农民土地被征用以后，失地农民就“农转非”，并进入社会养老保险体系，按月领取养老金。通过这一办法，失地农民的基本生活将得到长期保障。杭州市“土地换社保”的模式内涵已大大扩展，包括土地换保险和基本保障，进行就业培训，成立社区股份经济合作社，土地平整（复垦）置换以及留地安置（撤村建居中）等五种方式。与通行货币化安置政策相比，这一模式的最大进步就在于承认农民对土地的财产权利，在实践操作中在同等给予市民待遇之外，提倡用资产（主要是房产）来置换农民对土地的事实所有权并获取持续的社会保障，从而最大限度降低改制后的社会风险。

（3）同城待遇。同城待遇是撤村建居社区发展中的主要“短板”，许多社区撤村建居多年，但道路、路灯、公厕、垃圾清运还要自管，如江干区花园社区每年单用于垃圾清运、环境卫生的费用就需要150万—200万元，对社区造成的负担挤占了其他服务活动的资源。如何回应并满足撤村建设社区居民“同城待遇”的强烈呼声，江干区近年来一直进行着积极的探索和努力。本着“积极创造条件、区别情况、量力而行、分步实现撤村建居农民群众同城同待遇”的基本原则，江干区切实落实各项保障措施，让失地农民在自来水、燃气、电力、有线电视服务等生活方面和社区服务上享受同城同待遇。其具体内容包括户口迁入迁出、户口簿和身份证办理、电力一户一表、电网和变压器接收维护、电信和有线电视、就业和失业保险、最低生活保障、公园卡和老年卡、组织建设、征兵和义务兵优待等，让失地农民真正享受到了城市化给他们带来的实惠。

5．培育社会资本推动社区融合

童星、马西恒等学者曾研究指出，依据社区、市场和市民文化等资源，外来新移民同城市社会的融合将依次经历“二元社区”“敦睦他者”“同质认同”3个阶段。^[18]失地农民作为进入城市区域或城市体制生活的新移民，也面临着在新型社区重建生活和交际圈的挑战。在“二元社区”的第一阶段，即失地农民进入城市社区之初，城乡二元结构从基于不同空间的区域性分割转向基于同一城市内部不同群体的社会性分割，启动了双方之间的近距离接触。第二阶段，二元结构的相关制度弹性空间不断扩大，新市民开始形成主动参与城市经济社会生活的意识和行动。城市社区的发展资源增多，双方开始降低各自的情绪化反应，尝试建立一种相互包容、相互合作的正向互动关系。第三阶段，封闭的交往逐渐消解，基于个体和理性的社区交往逐渐成型，现代城市社区的网络空间进一步定格。如何实现社区融合，两个层面的管理启示值得借鉴：第一，用更加具有整体性的思维理解社区发展理念。社区发展是通过社会自主、自助的方式解决社区问题的过程。形成和睦融洽的邻里关系，安定整洁的社区环境是本地居民和其他人员的共同利益和共同责任。第二，引进专业社区工作方法解决社区隔离引发的社区整体性问题。专业社区工作的宗旨是由专业人员运用专业方法协助居民识别所面对的问题和机会，并作出共同决策，采取集体行动解决所面对的问题。这有助于促进其他人员与本地居民共同行动，控制或缓解社区内部的结构性冲突。

九堡镇是江干区城市化推进最为快速的地区之一。截至2010年底，全镇流动人口达10万余人，占总人口数的73%。为更好地关心爱护和管理服务新杭州人，促进其更好地融入第二故乡，九堡镇积极探索服务、维权、教育、管理一体化的新杭州人管理长效机制，并于2010年6月成立了全市首家工会新杭州人志愿者服务站——九堡镇格畈社区工会新杭州人志愿者服务站。格畈社区作为较早撤村建居的社区之一，随着集体经济不断发展和和谐社区建设不断推进，社区配套用房、服务设施、社工队伍素质等都得到了很大的提高，就社区服务中心而言，图书馆、电子阅览室、文体活动设施等一应俱全。“工会新杭州人志愿者服务站”的设立，为新杭州人参与社区生活开辟了“绿色通道”，有效地促进了社区居民与新杭州人之间的融合。工会新杭州人志愿者服务站的成立，不仅是工会组织服务农民工工作的一大创新，也是对引导、扶持公益性服务机构和促进公益事业发展的有益探索。为建立稳定的服务队伍，九堡镇在志愿者服务站成立后，精心选聘首批5名工会工作志愿者，并在辖区范围内广泛宣传，动员更多热心于公益事业的各行业人士加入志愿者队伍。一种良好的社区管理状态，应该是社区成员相互信任、合作，具有普遍共识的集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态。而社会资本的积累可以有效实现这样的管理状态和管理格局。社会资本被认为是一种存在于社会关系中的网络资源^[19]，复杂的个人关系，多重的成员身份，密集的社会网络，广泛的社会信任，无论对个人，还是对一个团体或整个社会，都是一种潜在的资源要素，之所以被称作“社会资本”，一是因为它们存在于社会关系之中，二是因为它们可以带来增值，被认为是无形资产。^[20]社区管理的目的在于建设和谐社区。和谐社区建设的重要推动资源就是社会资本，为人们制造社会归属感，也为人们提供行为约束的社会机制，因此，可以大大降低社区组织和管理成本。传统的村庄、胡同、院落、街巷等生活单位，是社会资本的制造基地，也是管理成本小而管理成效大的鲜活样板。城市的拆迁和改建自然会破坏“熟人社会”所制造的社会资本，增加社会组织和管理成本。改制以后，新型社区的管理和服务还需从投资社会资本的维度采取必要的补救措施。

目前，中国城市社区治理已经产生了许多好的经验，这些好的经验是在政府主导下形成的。现在的关键问题是，怎么让这些良好的做法形成制度，让它持续下去。要让一种制度变得可持续，就是要让这种制度成为一种“惯性”，也就是制度主义所说的，要让它成为一种“路径依赖”。从江干区的实践思考中，我们得出：第一，培育和“制造”社区成员对新的制度的需求，将政府的管理需求转变为社区居民的生活需求，增强人们对于新制度的依赖性；第二，将社会资本投资的概念引入社区治理过程中，把促进社区自组织发展，加强社区成员交往和信任，提高社区成员集体行动能力确立为社会资本投资的方向。如果社区居民能够形成互动、互信、互助的机制，那么社区自我组织、自我管理的障碍就应该可以克服，以“共管共治”“民主治理”为核心的管理创新制度就找到了新的需求。

三、江干区撤村建居社区管理的主要成效

随着杭州“构筑大都市、建设新天堂”战略的实施，江干区成为杭州“城市东扩”“决战东部”城市战略和实现新一轮发展的主战场、主阵地，迎来了史无前例的发展机遇。在两大战略的深入推进下，江干区正从传统的城郊结合区逐步向杭州中心城区转型。尤其是作为杭州未来CBD的钱江新城陆续投入使用，带动江干区第四次大规模的撤村建居，城市化建设快速发展，江干区的撤村建居改革建设成效初显。

1．建立了较为健全的社区组织体系

至2009年底，撤村建居社区全部建立了社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站和社区集体经济组织，形成“一套班子、四块牌子”模式。2009年以来，试点探索社区组织与经济组织的逐步分离，2010年换届选举中丁桥镇4个社区成功进行了分设，形成“三位一体、合署办公”的完全城市社区体制模式。居民参与自治管理服务，社区居民代表大会、社区议事协商委员会，社区居民代表中的原村民代表占82．15%。社区残疾人协会、老龄协会、志愿者协会等普遍建立，并建有153支社区文体团队。

2．建立了较为完整的社会保障体系

第一，从社区工作经费保障情况看，各撤村建居工作经费按照杭州市委办公厅、市政府办公厅关于印发《社区工作人员和经费配备标准》的通知（市委办发〔2008〕160号）精神，要求全部拨付到位，2009年市、区两级共下拨社区经费9248．58万元。其中，工作经费2097．5万元，人员经费7151．08万元。第二，从社区内居民就业情况看，江干区撤村建居社区劳动年龄段内农转非人员63214人，应就业人数59519人，已就业52972人，就业率89%。第三，从保险情况看，撤村建居社区养老保险办理率为82．1%，医疗保险办理率为97%，详见图4－2。

3．建立了较为规范的公共服务体系

第一，服务设施城市化。按照不低于500平方米和“四统一”标准全部落实社区配套服务用房，全区撤村建居社区现有社区配套用房88273．63平方米，平均每个社区2052．87平方米，实现了“五室四站二栏一家一校一场所”“星光老年之家”全覆盖，22个撤村建居社区完成了“一门式”服务大厅改建工作，详见图4－3。第二，服务网络健全化。建立了纵向到底、横向到边，以区、街道社区服务中心为主体，社区服务站为依托，社区志愿者服务队为基础的三级网络。第三，服务内容多元化。设立了就业、救助、医疗、综治、文教、计生、居家养老等项目，满足社区居民的多层次服务需求；撤村建居社区的回迁安置小区实行了物业管理，市场化项目开始参与，在三叉、范家、白石等社区形成了服务一条街。

图4－2　江干区撤村建居农转非人员保障落实情况统计

图4－3　江干区撤村建居社区配套用房面积统计

4．建立了较为合理的人才保障体系

第一，从社区工作者队伍素质方面看，江干区撤村建居社区共有社工411人，大专以上文化程度207人，占50．3%；年龄55岁以上（26人），占6．3%；党员284人，占69．09%，持证上岗率56．7%，无论在年龄结构、文化程度上都比撤村建居前更具有优势，详见表4－4。第二，从社区志愿者队伍数量方面看，现有“就业和再就业”“志愿者服务队”“家庭矛盾调解”“帮老、爱老”等志愿者服务队共66支计7223人，为社区内需要帮助的各类人员提供帮助。第三，从社区骨干队伍发挥作用方面看，544名小组长、楼道长依托“片组户”民情联系机制平台，深入了解责任片区内居民群众情况，及时进行有效地沟通和处理矛盾，前移了解决问题的关口。

表4－4　江干区撤村建居社区社工情况统计表

5．建立了较为有序的安置房建设体系

至2009年底，全区已有30个社区启动农居安置房建设工作，累计立项793．33万平方米，累计开工663万平方米，竣工257万平方米；已安置拆迁农户6214户，安置人口2．17余万人。

第四节　江干区撤村建居社区管理的经验启示

长期以来，学者在进行社区研究时，通常按地域将社区划分为农村社区与城市社区，而没有对处于两者之间的中介状态进行界定与研究。这种二元划分的办法其实带有很多的缺陷，不能反映现今社区存在的真实状况。“二元”最初是对经济状态的一种划分。刘易斯在《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文中系统地提出了经济发展过程中的二元经济理论。后来这种用以描述经济特征的做法被用来描述城乡二元结构，以此来对社区存在的两极端状况进行划分。随着改革开放的不断深入，我国社会的转型，城乡决然对立的二元状态已被打破，城乡出现了一定程度上的融合。在发展较快的地区城乡已经一体化，某些地区在城市社区与农村社区之间出现更多的是第三种状态——“中介社区”，一种介于两者之间的社区状态，是由农村社区转型到城市社区的一个过渡层次。早在1995年，中国社会科学“社会发展”课题组的《当代中国社会结构变迁的报告》中曾首次提出过“中介社区”的概念，他们认为“中介社区”是介于农村与城市之间而同时兼有两者一些成分的社区，主要是指小城镇，即县镇，其他建制镇和乡镇，也还包括超级村庄。^[21]但“中介社区”的概念提出后，进行专门的研究者并不多。在众多的社区转型研究中，大多关注于某一方面，较少有全面综合的研究。

近5年以来，江干区全力推进两大新城建设、大力实施“决战东部”行动计划，从半城半乡到快速打开空间，“双核两翼”四大功能区雏形初现，经济社会发展协调并进。围绕“打造国内一流的现代化中心区”战略目标、建设一流的社区建设工作，江干区撤村建居社区管理也积极探索、用于创新，积累了不少成效显著的经验启示。

一、撤村建居作为过渡方式是社区城市化的理性选择

由传统农村社区向现代城市社区转型，是城市化和现代化进程的一般规律。农村社会发生着诸多积极而深刻的变迁，标志着我国现代化进程进入一个新的历史阶段。同时，这一社会形态带有鲜明的过渡性质，新旧体制交织，特别是由于城乡二元社会结构的制约，以及政策实施中的递减效应等，使得这一阶段转型社区一些深层次的矛盾和问题凸显，加剧了结构变化的不稳定性，转型进入任务最艰巨、最困难、最突出的阶段。因此，必须高度重视转型期社区形态和结构发生的深刻变化及其复杂影响，把握一般规律和政策取向，尽力减轻转型的阵痛，促进社区顺利转型。早在上世纪80年代，费孝通先生就已经提出“小城镇、大战略”，这应是中国城市化发展贯穿始终的理念。在“半耕社会（农工社会）”阶段，既要重视农村的建设和发展，防止农村过快衰败，又要稳步推进城市化，实现向工业社会的转型。而将这两个方面联通起来、互动起来的根本途径，就是发展小城镇，推进农村就地城市化。从江干区撤村建居的实践来看，无论是就地改制还是拆迁安置基本围绕农民就地城市化的总体要求，在“扩权强镇”的理念下抓住农村社区转型和农民市民化的一般规律，积极通过政策引导和激励减轻转型的难度和阵痛。传统农村是基于血缘、地缘纽带形成的熟人社会，作为初级共同体，农村社会治理和社区管理在很大程度上依赖于以村规民约为核心的“隐形的制度”（康芒斯语）。^[22]行为者对村规民约等相当熟悉，外在的规则和舆论影响逐渐被内化为自身的行为习惯，成为村民自治的基础。但是在转型过程中，这一模式逐渐面临解体，基于集体经济的“利益关联”成为地缘、血缘之上联结社区居民的新的纽带。并且，集体经济合作社作为社区城市化的缓冲带，也充当起社区管理和社区发展的强大支柱。当然，“嵌入社会”的过渡形式也在很大程度上加剧了改制社区边界的凝固不利于城市化发展，集体经济合作社终将走上市场化的道路而消融在城市发展的浪潮中，取而代之的是成为以异质性为主的“陌生人社会”。从这个角度来看江干区撤村建居社区的管理和发展思路，可以得到这样的启示：撤村建居社区是农村城市化最可企及的首选地。过快的城市化导致新市民短期行为失范，不利于适应和融入城市社区。撤村建建居社区管理与传统农村社区管理两者具有可传递的内在延续性。与城市社区相比，改制社区较好保留了传统农村社区管理的优势禀赋，不至于使这些资源因素在城市化的进程中支离破碎。

撤村建居社区与其他农村社区相比，这类社区居民在社会、经济和生活方式等各方面更加接近于城市居民，受城市的影响最快、最深，是社区城市化的过渡阶段，过渡主要表现在5个方面：首先，农业用地向非农业用地过渡和转化；其次，单业农户向兼业农户或纯非农户过渡和转变；第三，农村生活方式向城市生活方式过渡和转变；第四，社区人口集中，由单一的村民向多元社区居民转变；第五，“过渡社区”构建新的社会空间与社会网络以适应新型社区的社会适应，实现经济与社会的平稳过渡。江干区在撤村建居社区管理中始终明确地抓住了这一主线。

1．撤村建居作为社区城市化的过渡方式降低了政府城市化的成本

在中国，农村无论是走工业化或是城市化的道路，都脱离不了城乡二元体制的困境与限制。城乡二元体制是出于国家重点发展工业与城市的需要，城乡之间在粮食、住房、教育、就业、医疗、养老、劳动保护、兵役、金融信贷、基础实施、社会行政管理等等领域都建构了一整套具有全面性差异的制度安排。城乡二元结构的发展模式以及许多政策，又始终使农民处于相对非常不利的境遇。因此，城市化在波及农民利益的同时需要一个补偿机制的建立，而这一过程高昂的谈判成本常常使地方政府的基层工作精疲力竭、无所作为。大规模的、快速发展的城市化征地改造过程需要巨额的利益补偿资金和一系列配套保障措施的完善，开发商规避风险的选择使地方政府承担这笔支出和成本的能力捉襟见肘。农村城市化聚集了各种矛盾，例如劳动力就业、失地农民社会保障、外来人口管理、基础设施建设、环境卫生、社会治安等等，由于二元社会管理结构，这些问题的管理没有纳入城市管理范围，但这些问题解决不好会直接引发社会不稳定。在这一特殊阶段，江干区在改制过程中以政策激励（留用地的开发）方式把这些问题就地解决，主要由改制前的村集体来负责。村集体组织因为具备与村民谈判的先天优势，在制度条件与市场条件都不成熟的前提下，由村集体组织来承担城市化的社会成本，保障村民土地补偿、就业安置、养老保险等方面的利益，是一个特殊情境下的理性选择。

2．撤村建居作为社区城市化的过渡方式保证了村民的可持续生计

要解决失地农民的问题，“可持续生计”是一个比现在常用的“就业”或“弹性就业”内涵更深、外延更广因而更具生命力的概念。“持续生计”是联合国从上个世纪90年代以来一直倡导的一个概念：“它从一开始就是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得，而且要储备并消耗足够的食品和现金，以满足基本的需要。”稳定的生计可以使有关政策协调地发展、降低风险和可持续地利用资源。土地对于农民来说，本来是一种可持续生计，只要农民手中有土地，在通常情况下他们就可以自给目足以“满足基本需要”。因此，当土地被征用以后，我们的政策的着眼点就应该以一种新的可持续生计来取而代之。我们发现，改制社区中男40岁、女35岁以上的失地农民基本无法通过纯粹市场化的方式解决就业问题（或者纳入稳定就业体系中的可能性大大降低），这并不是一种可持续的生计。他们在年龄、体力、文化、技术等方面几乎所有的个人素质都不具备竞争优势。即使经过一定的培训，再给予优惠政策，实际上都不能根本改变这种现状。改制社区将现有的集体经济量化以股份的方式分配给农民，是使失地农民获得可持续生计的可行之策。此外，个别江干改制社区（例如后珠苑社区）把握住明晰所有权以及将经营权与所有权分离的契机，由于运作得当，因此还将集体企业推向现代企业的另一个方向发展，作为股东的农民，包括失地农民，也就有了经济上的保障。

3．撤村建居作为社区城市化的过渡方式搭建了市民化的良好平台

在撤村建居社区中，农民完成了最初的市民化训练，成为农民的完全市民化的一个缓冲带，可以有效避免剧烈城市化带来的心理、生活的冲击。市民化作为社会学术语，其理论意蕴强调：一方面，农民在实现身份与职业转变之前接受现代城市文明的各种因子；另一方面，在实现转变之后，发展出相应的能力来利用自身的市民权利，完全融入城市。因此，可以认为，市民化是指作为一种职业的“农民”和作为一种社会身份的“农民”在向市民转变的进程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市，并具备一个城市市民基本素质的过程。农民的市民“化”有两项基本的内容：第一，农民群体实现从农民角色向市民角色的全面转型；第二，在实现角色转型的同时，通过外部“赋能”与自身增能，适应城市，成为合格的新市民。而从具体的个人层面来看，在这个过程中，农民将实现自身在生活方式、思维方式、生存方式和身份认同等方面的现代性转变。^[23]改制社区在空间形态上具有完全的城市社区特征，是由于政府为了经济发展而进行的动迁形成的，其目标是实现城市化，将这些拆迁农民变成市民。因此，过渡社区居民都具有城市市民身份，从户籍意义上他们已经是市民了。出于这种考虑，在其居住空间规划的时候，就是按照城市而不是按照农村来进行规划的。由于改制社区居民虽然身处城市，但自身素质还未能适应城市化要求，思想观念和行为方式急待转变。改制社区为推动社区成员能够积极参与到城市化创造了各种条件：通过提供社区就业岗位和就业技能方面的培训，逐步改变部分农民依赖“分红”不思进取的“食利者”的生活方式，提高了就业能力；每年固定分红也提高了村民的生活水平，逐步促进广大社区成员观念和生活方式城市化。

二、撤村建居社区“经社分离”是走向城市社区的必由之路

近几年来，杭州、广州、厦门、泉州等地相继进行了撤村建居社区集体经济的改制工作。综观各地的做法，改制大体上有三种模式：（1）撤销村委会建制，保留村集体经济组织（经联社）。这种模式程序简单，运作方式不变，村集体资产和村民利益能得到有效保护，村民易接受。（2）撤销村委会、村集体经济组织，组建股份有限公司。这种模式比较彻底，较符合市场经济要求。但由于时机欠成熟，目前采取这种模式的社区还不多。（3）撤销村委会、村集体经济组织，组建地域性的“集体资产管理中心”。按照这种模式组建“村集体资产管理中心”，其性质是民办非企业单位，但受政策限制，民政部门目前还不能进行此类登记。江干区2010年底已基本完成撤村建居股份制改革，共成立股份经济合作社55家，总资产为121．04亿元，净资产为62．43亿元，其中经营性净资产为40．53亿元。股份制改革的基本完成，使该区村级集体土地及集体资产逐渐转化成货币资金及物业资产，农民则变成既是城镇居民又是经济合作社股份制股民，原有村级集体资产的形态、结构、模式均发生了质的变化。在这一变化过程中，产生了如农民（股民）权利意识不断增强，要求参与集体资产分配、管理、处置等诉求不断上升、现行法律法规与农民意愿产生冲突、集体资产管理权属不清、公司化运作尚不成熟等诸多涉及深层次的共性和个性问题。^[24]

1．改制后集体资产管理过程中出现的新变化与新问题

（1）村级集体资产出现从形态到内容的双重变化。首先，撤村建居后，集体资产因土地、青苗和原集体投入建设的道路、基础设施等因拆迁获得补偿而折成货币资金以及利用市政府政策规定的10%留用地而建成的商业及综合大楼，这与原有的以集体土地为根本的集体资产在形态上发生了质的变化。其次，原有集体资产以经济合作社作为享有、处分的直接主体，而现在集体资产由原村民进行股份制量化，从感官上体现为全体股民“共同”拥有，使集体资产集体单一拥有在意识上发生了严重的淡化。

（2）股民身份确认及要求分割集体资产引起的社会不稳定因素问题。根据《关于国有集体企业转制后管理体制等有关问题的通知》（杭政办［1998］8号）文件规定，村级集体资产股份制改革人口股按照撤村建居时实际在册的农业人口计数。也就是说，只有在撤村建居时在本村具有农业户口的才享有股份制人口股资格。按照这一规定，那些原来是农业户口，后来因招工、农嫁居、考上大学或参军而农转非的人员将不再享有人口股，对这一规定群众有一定的反对情绪。

（3）经济合作社模式与公司化管理模式的认识问题。撤村建居后，现有集体资产是由经过工商登记的经济合作社进行管理。经济合作社根据原村民的农龄、人口等进行股份制量化，设立章程、股民大会、股民代表大会、董事会等，其形态上有类似公司化管理的模式。正是由于这种形态的存在，势必给股民（村民）带来遐想，经济合作社的一切资产都是“我们自己”的，认为自己既然是合作社的“一分子”，拥有合作社一定比例的股份，就应当按公司法的有关规定，享有合作社资产一定比例的所有权，包括现金分红、处置及转让的权利。而现实是目前合作社股民的权利根据政策规定仅仅享有分红的权利，股份也只能在法定继承范围内进行股权继承转让。公司法规定的股东享有的处置、转让的权利在合作社股民中并不存在。

（4）居民代表大会与股民代表大会行使权力的不确定问题。集体资产原有管理规定重大事项必须由村民代表大会表决通过，市政府10%留用地政策上也有类似的规定。撤村建居后，村民代表大会的消失、集体资产重大事项表决权由谁来承继，应该由居民代表大会还是由股民大会来表决，目前尚无统一的明确规定。从法律角度来分析，涉及经济合作社的重大事项应当由股民代表大会表决通过。但事实上，撤村建居后部分基层组织原村民代表大会的权利转由居民代表大会来行使，并通过居民代表大会来决定经济合作社的重大事项，从而导致管理上的不统一、不规范。

2．社区“两委”与股份经济合作社间的组织架构困境与管理危机

由浙江省农业厅发布的《关于做好2011年村经济合作社换届选举工作的指导意见》明确规定，村经济合作社统一纳入2011年社区组织换届选举，具体在村党组织换届选举后实施，可采用社员大会或经社员大会授权社员代表大会等方式选举。社员代表可以和村（居）民代表交叉任职，社员选举委员会可以和村（居）民选举委员会相一致。该种选举安排也客观上造成了社区两委和村经济合作社之间的组织交叉性。从组织属性来看，合作社属于民间组织，形式上被归入农村经济组织，在工商局注册。^[25]而当前，“党支部（或居委会）＋合作社”的重叠模式已经成为通行做法，由党支部或居委会替代经济合作社的情况十分普遍。

按照吉登斯的观点，可以把权力资源划分为两类：一是配置性资源即经济资源；二是权威性资源，其中最重要的就是所谓的“乌纱帽”。^[26]党支部（或居委会）与经济合作社之间的高度重叠性进一步地强化了政治权力和经济支配权的转换关系，使经济合作社作为体制外的社会组织失去了独立性。究其原因，这与当前改制社区公共物品供给中政府缺位紧密相关。城市化进程推动下，浙江很多地区都进行着“村改居”工程。改造后农村所有集体土地及宅基地在集体征地后归为国有。在规划范围之内的土地除用于安置本身的农民，其余部分必须拍卖，资金相应回笼到社区改造项目中。因为征用土地的资金都属于集体资产，集体将这一部分资金投入到发展三产，例如，建设宾馆、商业网点、服务项目等。改造后虽然变更为社区，但和城市社区不同，一方面，“村改居”社区的组织架构和组织运转仍和农村一样；另一方面，转制社区的公共服务和行政经费仍由本社区落实，政府不进行财政划拨。社区绿化、社区保障服务、社区治保调节、社区文教卫体、社区人口计生等常规工作仍由居委会自行负责。于是，经济合作社成为这些社区正常运转费用的主要承担者。此外，现行社区办公费用、工作经费、社区党委（总支）和社区一般工作人员的基本养老、生育、工伤、医疗、失业等保障也往往由经合社承担。原社区内合法成员除享有集体产权股份外，享有一系列的福利待遇基本都来源于经合社。合作社的功能已经开始超越经济范畴，向社区治安、文化建设、社会公益事业等方面发展，改制社区单位化比比皆是，村社企业的社区属性也自然就有了存在的土壤。由党支部书记或居委会主任兼任经合社负责人的“精英替代”模式，从短期效益来看，的确符合转型时期“政府缺位”条件下社区组织低成本运作的需要。例如，有助于将政治精英的行政权力和社会资本转化为集体经济发展所需的基础资源（包括融资、政策优惠等）。但长远来看，依赖政治精英替代正式制度供给的经济运营方式也使经济合作社走向异化，蕴含着诸多运行风险。

3．“政经分离”是化解改制社区管理运行风险的现实需求和最终出路

从组织差异来看，党组织和居委会作为行政领导和决策管理者，其根本宗旨是为居民服务，民主、公开、公正是其运转的基本原则。而作为经济组织，集体经济合作社以效率和营利作为行动准则，按照市场经济规律运作，同时也承担市场经济中存在的可能性风险。与两委不同，决策的果断、迅速，核算的精确，财务管理的合法、公信的规则是经济组织的灵魂。^[27]也有学者提出，居委会存在的主旨是以居民为根，以自治为本；而集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。^[28]因此，运作原则不同的组织不能共同设立。当前的重叠模式也加大了社区组织运行风险：（1）造成党支部或者居委会干部易将掌握公共决策和行政管理的权力优势转变为在集体经济组织中为个体或集团牟利机会。由于两者关系不清，集体资产收益不但没有让所有成员共享，反而被少数村官侵占、挪用、挥霍，如近年来土地征用过程中由于“内部人控制”而形成的官民矛盾频发。（2）与当前客观形势的变化不符，最明显的变化是当前社区人口结构的变动。浙江改制社区中本地人和外地人人口结构“倒挂”现象普遍，许多外地人长期租住在城乡接合部，要求参与当地居委会选举的愿望强烈。但常常遭到本地居民和居委会的拒绝，原因在于外地人一旦获得选民资格参与当地选举，也就意味着同时具有居民资格。两种组织边界不清导致居民资格等同于集体经济组织成员资格，可获得集体资产收益权，无形中使得集体财富被“摊薄”。人口结构变动带来的治理难题也将居委会角色陷入尴尬境地，一方面作为公共权力机构，居委会的决策直接影响外来居民的切身利益，长期将这些人员拒之门外必然降低居委会的权威性和合法性，不利于居民自治和社区管理的展开；另一方面吸纳他们进入则与集体经济组织收益的相对封闭性和内卷化不符，引起原组织成员的强烈不满。因此，“政经分离”已经成为当前基层社会管理新形势下，顺利实现城市化转型的迫切需求。

三、地方政府是推进撤村建居社区转型的能动者和引导者

“能动者指的是制度创新的决定者、执行者和参与者，既包括个人也包括团体。而核心的能动者主要指决策者和执行者。”^[29]显然，在过渡型社区的生成中，地方政府扮演着不可或缺的角色，主要体现在以下两个方面。

1．地方政府是过渡社区生成的能动者

目前大量形成和存在的过渡社区，大都是在被动中形成的。在城市化浪潮中，地方政府迫于赶超型经济和压力型体制，追求高速的城市化，由此面临着诸多困境。在城市人口自然增长率低于农村的现实下，在流动人口因由户籍等诸因素不能为地方政府接受的条件下，将城市近郊的农民变成市民，成了中国城市化最常见亦是成本最低的一种方式。同时，作为一种稀缺性资源的土地在现代城市中具有独特地位，成为城市政府资金的源泉，城市周边广袤的农田只需进行整理，拍卖、转让、开发便可获得巨额收入。于是，城市建设高潮迭起，兴办各种类型的经济开发区、工业开发区、大学城、商住区等，掀起一轮又一轮的“圈地风”。由此，地方政府面临一个问题，即失地农民的安置问题，而集中安置是成本最小的一种安置方式。在过渡社区生成过程当中，失地农民本身不具备足够的发言权，地方政府成为了主导。地方政府是过渡社区形成的发起者、推动者和建设者，在过渡社区管理和发展中发挥重要影响。

2．地方政府是过渡社区的管理者

过渡社区建立之后，面临着复杂的管理问题，某种程度上，我们之所以关注过渡社区，不在于其建立过程中存在的地方政府主导，而在于其建立后存在的管理上的问题。过渡社区建立后，由于居民自治组织的不完善以及相当程度的“内卷化”^[30]，实际担负社区管理工作的是直接与社区接触的乡镇（街道）一级政府机构。我们在调研当中发现，不少社区居委会将自己与乡镇（街道）的关系定义为领导与被领导的关系。地方政府对于过渡社区的管理主要包括对于社区人口、治安、组织、党建、服务、文教和环境等诸多方面，是一种综合性管理，涉及社区生活的方方面面。其中，人口管理主要涉及安置人口问题；治安管理涉及社区的安全和安定；组织管理要求健全社区各类组织机构；党建管理是发挥党在社区领导核心作用的关键；社区服务管理要求建立健全社区服务网络，完善社区服务体系；社区文教管理主要是指对于社区文化娱乐设施的建设；社区环境管理则涉及社区环境卫生、绿化、道路、建筑、住宅等多方面内容。

四、撤村建居社区的最终转型有赖市民赋权与城市文明构建

不可否认，落实房产、集体经济等资产收益在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。它是改善失地农民生计的一种好办法，也是帮助他们规避各种社会风险的重要安全措施。但是，资产建设在保障城郊农民经济安全的同时，也促生了大量的食租社区与食租家庭，相对较丰裕的资产收入反而“改变了勤劳善良的农民本性”。^[31]负责撤村建居点的书记最头痛的一件事情，就是大量社区居民的无所事事，不是无处就业而是不想就业以及就业中“高不成、低不就”的问题。同时，资产建设的另一面影响也开始显露出来。当然这并不是意味着资产建设的导向不好，只是表明农民市民化的任何政策都可能具有两面性。新的政策选择不应该重新回到单纯货币化安置的老路，而是要通过政策调整来弥补资产建设的缺陷。否则，被市民化的农民的发展会变得令人担忧。主要理由有二：第一，从村民个人层面上，市民化、城市化的实质就是就业竞争动力的衰退，个人融入社会能力的下降。他们面对的是一个职业社会，没有令人尊重的职业地位，很难融入城市主流社会。这正是市民化后的农民虽然经济收入可以很高，但社会地位却仍然处于市民底层的原因所在。第二，集体经济组织对他们生活有举足轻重的影响，它一方面解除了他们生活的后顾之忧，另一方面则强化了新居民对集体经济组织的依赖，并进而强化了集体经济组织封闭运行的趋势。集体经济组织的封闭运作、再加上新居民融入城市社会能力的不够，导致社区内关系的发达而社区外社会网络缺失，变相延续了农村社区的关系格局，即新居民仍然依附于社区（或某些社区精英）。从江干区的实践举措来看，赋予新市民以权能，引导他们靠自己的力量完成与城市社会的交往、融入、沟通，并进而打破他们对社区、包括社区精英的依附关系至关重要。从公共政策制定者的立场来说，进一步的政策选择调整应该实现以“个人发展为导向”的政策转向，其核心是提高个体的竞争能力和融入社会的能力。以个人能力发展为核心的公共政策要满足四个标准：有可持续的经济保障（目前的资产安置方案与这个方向基本一致）；具备社会融入能力（特别体现在个人职业获得方式以及职业地位上）；社会竞争意识；与市民同等的被赋权（特别是与市民同等的完全财产权、社区的政治经济权利、平等就业权、保障权、福利权、受教育权等等）。也就是说，撤村建居社区转型和农民市民化最终有赖于市民赋权及城市文明的构建从而真正实现城市化转型。

【注释】

[1]李培林：《村落的终结——羊城村的故事》，商务印书馆2004年版，第11页。

[2]蓝字蕴：《一个“新村社共同体”的实地研究》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第425页。

[3]郑杭生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2004年版，第364页。

[4]马良：《“撤村建居”社区融入城市进程中的优势和局限——对杭州三叉社区的实证调查》，《党政干部学刊》2008年第3期。

[5]陈建胜：《社会资本视野下的“撤村建居”型社区治理——以杭州的实践为例》，《调研世界》2010年第11期。

[6]陆学艺主编：《内发的村庄》，社会科学文献出版社2001年版，第271页。

[7]贺雪峰、何包钢：《民主化村级治理的型态——尝试一种理解乡土中国的政治理论框架》，《江海学刊》2002年第6期。

[8]陈柏峰：《熟人社会：村庄秩序机制的理想型探究》，网络来源：三农中国网，http：/www．snzg．cn／article／2011／0616／article＿24439．html。

[9]马克斯·韦伯：《经济与社会（上卷）》，商务印书馆1997年版，第118页。

[10]包军曦：《传承·融合·创新———城中村地方文化的建设》，《社科纵横》2008年第6期。

[11]周大鸣：《凤凰村的变迁》，社会科学文献出版社2001年版，第56页。

[12]M．Gottdiener，R．Hutchison：The　New　Urban　Sociology，Second　Edition，McGraw－Hill　Companies，2000．转引自司敏：《“社会空间视角”：当代城市社会学研究的新视角》，《社会》2004年第5期。

[13]这类社区也被折晓叶，陈婴婴称为“村社区”“超级村庄”“城市型”村庄。参见折晓叶、陈婴婴：《社区的实践：“超级村庄”的发展历程》，浙江人民出版社2000年版，第45页。

[14]吕君、刘丽梅：《城乡结合部社区管理的问题及对策》，《未来与发展》2009年第6期。

[15]桂勇、黄荣贵：《社区社会资本测量：一项基于经验数据的研究》，《社会学研究》2008年第3期。

[16]李雪萍、陈伟东：《分开与连结：社区公共服务机制探析——以武汉市江汉区民族街环卫体制改革为例》，《社会科学研究》2006年第1期。

[17]数据来源：《就业援助“1245”破解失地农民就业创业难》，江干区2010年度特色创新目标自评报告。

[18]童星、马西恒：《“敦睦他者”与“化整为零”——城市新移民的社区融合》，《社会科学研究》2008年第1期。

[19]林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第28页。

[20]［美］詹姆斯·S．科尔曼：《社会理论的基础》（上），邓方译，社会科学文献出版社1999年版，第356页。

[21]折晓叶、陈婴婴在《社区的实践——“超级村庄”的发展历程》中也提到了“中介社区”。他们认为“中介社区”等于小城镇，此定义与我国现在实际情况有差别。

[22]王露露：《农村改革30年来的伦理变迁与反思》，《光明日报》2009年4月7日。

[23]郑杭生：《农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题》，《甘肃社会科学》2005年第4期。

[24]张玮：《探索阳光下的“分红”——对“撤村建居”后村级集体资产管理的思考与对策》，《杭州（我们）》2011年第3期。

[25]王长江：《进一步思考合作社作为社会组织的作用》，《中国党政干部论坛》2008年第5期。

[26]吉登斯：《民族、国家与暴力》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第8—9页。

[27]杨小琳：《农村新型集体经济组织的法律分析以及对策研究》，2008－05－06，http：/law．newssc．org／system／2008／02／21／010695169＿01．shtml。

[28]罗猛：《村民委员会与集体经济组织的性质定位与职能重构》，2008－05－06，http：/www．chinaelections．org／NewsInfo．asp？NewsID＝111064。

[29]杨雪冬：《民族国家与国家构建：一个理论综述》，http：/www．cctb．net／zjxz／xscgk／200502240720．htm。

[30]何艳玲、蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报》2005年第5期。

[31]任强、毛丹：《构建从农民到市民的连续谱——关于农民市民化政策的观察与评论》，《浙江社会科学》2008年第2期。