南海农村综合体制改革的系列发力

一、走进“深水区”：南海农村综合体制改革的系列发力

30多年来，中国社会变迁呈现出不同的侧面。一方面，随着改革的不断深入，经济体制摆脱了计划经济的束缚，为社会发展注入了持续的活力，中国现代化高速率地狂飙突进，国家实力得到快速提升，人民生活水平也明显提高。就整体情况而言，改革开放最初的设想——在中国结束贫穷的社会主义——这一目标已经基本实现。另一方面，社会利益的分化也与经济市场化相随并进，收入差距不断扩大，财富的社会配置不均衡，以及贫富悬殊、社会分配不公平等不合理现象，表明社会利益结构已发生了根本的变化。这一现象也结束了“经济发展幼稚病”。

在改革开放最初的一段经历中，我们曾经以为，只要经济发展了、生活富裕了，许多社会问题就会自然得到化解。于是，社会发展和社会进步的丰富内涵在很大程度上被简单化约了，导致了以经济增长为目的、为经济而发展经济的战略性偏差，带来了更多的负面性社会后果。^[1]

“经济发展幼稚病”将改革开放的丰富内涵简单化了，把改革等同于经济发展，并将经济发展的作用绝对化了，以经济增长（特别是GDP指标）作为衡量社会发展和社会进步的尺度，导致了经济指标的崇拜心态和至上主义。这就使经济增长从手段变为目的，经济发展的社会质量被忽视和排除了。于是，利益诉求的多元化与利益博弈的愈演愈烈，反过来又助长了利益诉求的不一致趋势，激化了社会矛盾甚至引发了社会冲突。这提示我们，现今的社会利益结构已经到了非整理不可的时候了。

正是在这一大背景下，南海启动了新一轮改革。2010年11月，继广东省顺德市实行“大部制”之后，南海区开始以农村体制综合改革为突破口，将新一轮改革推进了“深水区”。

在区委书记邓伟根村村大调研接近尾声的时候，南海对外发布了农村“六转变”初步设想：一个涵盖农村体制、社会管理、集体资产、村民服务、居民住宅、居民保障等领域的农村政改蓝图粗具雏形。2010年11月2日下午，南海8个镇（街道）的书记齐聚区人大323会议室。邓伟根与他们就《南海区深化农村管理体制改革若干意见》（讨论稿）、《南海区城市更新行动计划》再一次征求意见。^[2]

2011年1月20日，南发〔2011〕2号文件正式下发。文件要求，按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路，正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，以维护多数村民根本利益为基础，以深化农村体制综合改革为动力，以优化农村基层组织机构设置、深化农村集体资产产权制度改革、推进农村新社区建设、引导农村居民离土离股进城为突破点，先行先试，积极稳妥推进农村各项改革，逐步实现村务精细化、资产公开化、经济监督化、政务社会化。^[3]

文件明确了改革的具体目标：2011年各镇（街道）选择1～2个“城中村”、重点培植村或全征地村作为“政经分离”试点村开展此项工作，力争2012—2015年全面铺开并完成此项工作；2011年上半年选择一个镇作为区农村财务监管中心建设试点，完善其管理、监管、服务体制机制，力争2015年前全区在总结试点经验的基础上，全面铺开并完成此项工作；在推进农村“两确权”的基础上，2011年各镇（街道）至少选择2个条件成熟的村作为股权到户改革先行点，2012年起分期分批推进，力争2015年基本完成股权到户改革工作；2011年起在全区范围内设立10个左右的村作为第一批村镇新社区公寓试点，力争2015年建成一批村镇新社区公寓。^[4]

（一）“村改居”：体制改革的破题之举

从“村改居”破题，南海区拉开了新一轮改革的大幕。南海区委、区政府意识到，该区在经济快速发展的同时，也面临着经济发展方式粗放、集体利益纷争突出、城市化进程滞后等深层次矛盾和问题。譬如，基层管理体制的问题，农村党组织、自治组织和集体经济组织三驾“马车”政经不分，机构繁杂。行政运作成本高，据不完全统计，近年全区村组集体每年行政支出都超过4亿元。再如，城乡公共服务问题，南海农村的行政、市政、治安等费用由村组自筹解决，区镇两级仅作少量补贴，客观上造成了城乡之间公共服务不均等。同时，投入的差异，造成了城乡之间市政交通、文体娱乐、医疗卫生等公共服务的严重不平衡。又如，南海的城市化进程明显滞后于经济发展水平。“城中有村，村中有城”的现状制约了全区的城市化发展。此外，农村稳定问题的重大隐患，以村民身份作为主要依据的分配制度，容易引发农村各种群体的利益纷争。7万多名未能享受集体利益分配的群体，农村选举出现了宗族势力拉帮结派等问题，成为农村稳定的重大隐患。

为了进一步统筹城乡发展，南海区制定了“村改居”工程，力求在四个方面实现新突破。一是实现基层管理体制新突破，通过“村改居”，加快推进“政经分离”，村委会过渡为社区居委会，主要负责公共服务和社会管理；经济组织独立运作，主要负责集体经济管理和发展；强化党组织的领导核心地位，理顺各种组织关系。二是实现城乡公共服务均等化新突破，按照城市建设管理标准对现有的村辖区实行城市社区化管理，区、镇财政加大投入，承担现有的公共管理费用，提升公共服务水平，实现城乡公共服务均等化。三是实现城市化建设新突破，从城乡规划、产业布局、基础设施等方面加快推进城市化进程，全力打造广东省佛山市“客厅”，提升南海城市化水平，提升市民的幸福指数。四是实现基层维稳工作新突破，调整农村集体资产收益分配制度，规范资产管理，促进农村和谐稳定。^[5]

2010年底至2011年初，在南海区政府就“深化农村体制综合改革，创新社会管理”出台的一系列政策和指导中，“村改居”是一项首要的制度性变革，这一措施为其他各项改革提供了重要保障。在《南海区深化农村管理体制改革若干意见》（南发〔2011〕2号文）及若干配套政策文件中，明确提出了深化农村体制综合改革的主攻方向及主要措施，力争用5～8年的时间使农村基层管理基本实现扁平化，农村股权基本固化和农村集体资产逐步市场化，农村人居管理社区化，农村社会保障体系城乡一体化，农村基本公共服务均等化。并强调“创新党组织设置，强化领导核心”，针对南海农村党员占全区党员人数的70％这一特点，将224个行政村党支部统一升格为社区党总支部，全面理顺社区各种组织关系，完善社区党总支部领导下的村（居）民主生活会、述职述廉、民主评议等制度。在村集体经济组织、村民小组和辖区内的企业中分别设立党支部，把党的神经末梢延伸至社区基层，进一步增强了党的凝聚力。创新农村基层党组织设置，进一步提升了村（居）党组织统揽全局、服务社群的领导核心作用。^[6]

根据南海的思路，“村改居”是本轮改革的第一步，能为更为关键的“政经分离”奠定基础。“村改居”之后的一项工作，就是加强基层党组织的力量。主要措施包括：行政村党支部全面升格为村党总支部；村的集体经济组织和各村民小组分别设立党支部，在村党总支部领导下开展工作。除了已有的71个党总支部之外，南海又在2010年底至2011年初，将全区余下的153个行政村党支部全面升格为党总支部。随“村改居”而来的党建创新工作，被称为南海深化农村体制改革的第一仗。^[7]

2010年12月，“村改居”工程正式启动，丹灶镇南沙村在南海率先通过村民投票。2011年1月12日，南海召开村（居）委会换届选举暨“村改居”动员大会，全区76个村被纳入首批“村改居”范围，计划于2011年4月底前完成。同时，符合“村改居”条件的村委会，完成该项工作后方可换届选举；没有“村改居”的村委会，也要“政经分离”。3月初，南海又将“村改居”所涉村委会扩容至123个，首批76个村要求在5月31日前完成投票表决及居委会选举工作，增加的47个村计划在2011年内完成“村改居”工作。

为了实施“村改居”工程，加快农村城镇化步伐，《南海区深化农村管理体制改革若干意见》制定了“六个不变”（管辖范围不变、“两委”班子职数不变、原农村集体经济组织资产产权权属不变、集体资产权益不变，村民福利不变、计划生育政策不变）原则。区委、区政府根据这一原则，对桂城街道、罗村街道、大沥镇等采取了完善财政供给和投入机制的措施，因“村改居”设立社区居委会的办公经费，由区财政给予每年35万元的资金补贴。同时，按照城市化建设和管理标准，区、镇两级财政加大公共财政转移支付力度，让城市公共服务逐步向农村延伸，提高基层的社会管理和服务水平。此外，进一步强化社会保障，参加农村基本医疗保险的农村居民，原参保方式保持不变；“村改居”的原农村居民享受城市居民的就业与社会保障优惠政策。^[8]

2012年3月，南海“村改居”工程已完成过半。目前全区224个村，已有121个完成“村改居”，涉及48万人。整个规划工作采取民主表决形式，村民赞成率为87.85％。罗村镇务庄在“村改居”过程中不断探索创新之路，成立了社区共建理事会。社区共建理事会由村“两委”干部、村民小组长、当地企业家、教育人士、法律人士、外来常住人口代表等组成，共同商议村居社区的事务。在丹灶镇，丹灶村与丹灶社区经过“村改居”合并成一个大社区，共建了一个新改造的社区服务中心，改变了过去“一个小巴掌上的两个盘子”的尴尬局面。目前，这里聚集了各类社会工作组织，一些社会组织原来吵得不可开交，以至要划清界限，现在也开始共同参与社区的活动。丹灶社区书记杜细志以前一直是村支书，他的体会是，从前当村支书，主要任务就是“搞钱”；而“村改居”后，社区居委会侧重于居民服务。^[9]从这项改革的效果看，“村改居”进一步理顺了城乡基层管理体制，促进了城乡经济社会协调发展，按照城市化建设和管理标准，区、镇（街道）提高了社会事务管理水平。

（二）股权固化：集体利益分配制度的改革

在南海区，户籍制度与农村集体股份合作制是划分权力和利益的两个“硬杠杠”，这两项制度发挥的划分作用是不同的，我们分别称之为“一级区分”和“次级区分”。户籍制度的作用是实现了“一级区分”，不仅划清了“本地人”与“外来人”的区别，而且也划清了“本地乡下人”与“本地城里人”的界限，从而对三大群体的权力和利益作了初步的区分。农村集体股份合作制的作用是实现了“次级区分”，是否持有集体股份，决定了一个“本地乡下人”享有或不享有股份分红的权利，这就在“本地乡下人”中埋下了利益纠葛的种子。随着集体经济的逐年壮大，这颗种子也结出了矛盾、纷争和冲突的果实。

需要指出的是，户籍制度与农村集体股份合作制是划分权益的两个分界线，并不是不同群体和个人进行权益诉求的行为规则。多年来，由于各种历史的和现实的原因，南海至今没有形成一种清晰的社会利益架构，更没有形成一套利益诉求的行为规范体系，以便使各个群体及个人在利益竞争和博弈中遵循规则、保持秩序。在没有任何有效的调节方式和制衡手段的情况下，其结果只能是竞争变为纷争、博弈成为冲突，致使各个利益群体在无法平息的对抗中无可挽回地走向碎裂。这种情形对于本地农村户籍人口更为严重。正如南海区委、区政府的结论：以村民身份作为主要依据的分配制度，容易引发农村各种群体的利益纷争。在全区80多万农村居民中，尚有7万多名未能享受集体利益分配的自理粮、知青、农转非等群体，强烈提出利益诉求，成为农村稳定的重大隐患。^[10]

正是认识到这一问题的严重性，区委、区政府反复强调要确保农村稳定：农村是我区经济社会快速发展的主阵地，农村稳定至关重要。农村稳，则社会稳；农村发展，则全区得益。目前，南海区农村中还存在不少容易引起农村社会不稳定的问题。总体来看，宗族、姓氏等传统纷争逐渐淡化，经济利益纷争愈演愈烈。可以看到，这几年，通过环境整治、路网融合，南海“广佛黄金走廊”的区位优势愈加凸显。在这个前提下，大家“脚踏泥土，就是黄金”。可是，如果村里面整天矛盾不断、纠纷不绝，村领导忙于四处“扑火”，试问哪还有时间和精力考虑发展问题，那时大家就算“脚踏黄金，也是泥土”。^[11]

解决这一问题必然要改革南海现有的农村集体股权制度。显然，农村股份权益涉及多个群体的利益，既涉及已经享受集体利益分配的群体，也涉及未能享受集体利益分配的群体。后者主要有“出嫁女”及其子女的股权权益问题、农村中自理粮人员和农转非人员股权问题、知青及其子女股权权益问题、高等院校毕业生股权问题、违计人员股权问题等。2008年，南海区开始出台一系列政策，解决这个“未能享受集体利益分配的群体”的问题。南发〔2008〕11号文件中作出了如下要求。为妥善解决股权争议，在全区范围内全面组织开展农村集体资产产权确认和农村集体经济组织成员身份确认（以下简称“两确权”）工作。各镇（街道）必须在原来工作基础上组织开展辖区内农村集体经济组织“两确权”工作，从2008年开始，至2009年底止，在清产核资的基础上，全面对农村集体资产进行确认登记；依法界定农村集体经济组织的成员身份，全面检查和清理农村股份章程，剔除违法违规条款，在此基础上做好符合农村集体经济组织成员资格条件的农村“出嫁女”及其子女的成员资格确认登记工作，并按照男女平等的原则，依法配置相应股权，建立健全农村集体经济组织成员和农村股权档案管理制度，实现村村过关、社社落实的工作目标。^[12]

该文件同时强调，农村“出嫁女”及其子女的股权纠纷已经成为影响南海区和谐稳定的重要因素，各级党委、政府要负起维护社会稳定的第一责任。凡是农村“出嫁女”及其子女股权权益纠纷激烈的镇（街道），必须按照本文件下决心彻底解决好其股权权益纠纷问题；凡是农村“出嫁女”及其子女股权权益矛盾纠纷尖锐的村、组（社），各镇（街道）必须首先重点解决好。各镇（街道）要选择农村“出嫁女”及其子女股权权益纠纷矛盾激烈的村进行试点，集中力量和精力攻克重点村组，通过辐射带动作用，以点带面，全面推进。

在“两确权”工作过程中，一些镇（街）、村、组（社）的股权权益矛盾纠纷曾发展到异常激烈的程度，严重威胁到了农村基层的稳定。如2009年7月2日下午3时，丹邱经济社约150名村民聚集大沥镇政府。

在西樵镇也发生了类似事件。根据有关资料，2011年西樵、百西、大同、朝山等村的“出嫁女”不断上访要求落实“出嫁女”及其子女的股份分红权，有关部门已着手通过法律途径解决此类问题。但时至今天，仍有村民多次到村、镇反映要求不准“出嫁女”及其子女分红，出现了由前期“出嫁女”上访到反对“出嫁女”及其子女享受股份分红村民上访的转变。^[13]

罗村街道的调研材料也反映出股权权益的激烈纠纷。随着“出嫁女”股权权益落实工作的逐步推进，由于部分村组涉及土地出让款分配，数额巨大，部分村组村民对法院通过强制划拨落实“出嫁女”分配款的方式持有异议，产生了一定的抵触情绪，并出现反对落实“出嫁女”及其子女股权权益落实的情况。以罗村社区、务庄社区、朗沙社区为例，上述社区部分村民先后于2011年6月、7月、9月、10月在政府门前拉挂横额，以此来向政府施压，公开反对落实“出嫁女”股权权益。此外，罗村社区、务庄社区、朗沙社区出现部分村民到省、区上访反对落实“出嫁女”及其子女股权权益。在今后的工作中，不排除其余村组也会出现仿效上述村组以各种方式反对落实“出嫁女”及其子女股权权益的情况。^[14]

在一段时期中，未能享受集体利益分配群体的股权权益要求引起了已经享受集体利益分配群体的强烈抵制，两个群体的利益纠纷造成了信访和上访明显上升的现象，南海区信访局在调研材料中作了如下总结。

——个别“出嫁女”及其子女希望能够早日解决股权问题以及尽快落实征地款项等利益分配问题，多次越级缠访、闹访。

——某些地区因落实农村“出嫁女”权益而认为自己的利益受损的村民，采取围堵法庭或频繁到各级上访等办法反对落实“出嫁女”股权政策。

——农村中自理粮人员、农转非人员虽不符合现时农村股权政策，但也多次到各级上访。

——农村中的知青及其子女群体认为他们是被社会遗忘的群体，以前没有享受城镇居民的好处，现时又不能享有当农民的好处，也借机频频到各级上访。

——原籍农村的部分高等院校毕业生由于毕业后未按政策迁回原籍，不能回农村参加分配，现时工作又不如意，认为当时国家的户籍管理制度害了自己，考上大学还不如考不上，要求回农村集体经济组织享受权益。

——原籍农村的违计人员，由于未能缴纳、缴清社会抚养费或未达到村中股份章程规定的年限等原因而未能享受分红，也频频到各级上访，要求享受股份分红。^[15]

在缺乏利益诉求的行为规范体系的情况下，利益分配的不断重新变更激起的纷争势必愈演愈烈，从最初某些人之间的战争逐渐扩展，最终形成“一切人对一切人的战争”。一旦如此，全局性的失范、失控和混乱不是不可能发生的。因此，必须对原有的农村集体经济股权制度实行彻底改革，并建立起新的游戏规则。南海区开始探索“股权固化到户、股权与福利分离”的新模式。南发〔2008〕11号文件提出：必须解决好因人口变动引发的股权利益矛盾，逐步建立“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股权制度。未实行固化股权的村、组（社），必须结合农村“两确权”工作，按照某一时点全面固化股权，实行“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股份制模式，使农村股份合作经济组织逐渐发展成为与市场经济接轨的有限公司。实行“生不增，死不减”股份制模式的村、组（社），若章程符合法律法规规定，未出现股权权益争议的，可以按照《中华人民共和国继承法》的规定，由继承人继承股权，一般地，自然人的民事权利自死亡时终止；若股权固化时间过长，人口变动引发股权争议矛盾激烈的，可依照南发〔2008〕11号文件修改股份章程，按照“生增死减，股权赎回”的模式进行调整，对死亡或自愿放弃股权退出集体经济组织成员的，由集体经济组织赎回股权或进行内部流动处理，最终实现股权固化。“农村股权固化后，新加入农村集体经济组织的成员原则上通过出资购股获得股权。”^[16]

此后，南海区继续出台了相关政策，不断强调股权固化的权益规定，使这项改革逐渐得到了完善。在2011年1月下发的南发〔2011〕2号文件中，鼓励农村集体经济组织推进农村股权固化。已实行“股权固化到人”的农村集体经济组织要继续完善股权固化，着力推进将“股权到人”改为“股权到户”工作；对未实行股权固化的集体经济组织要在总结桂城平南村“股权固化到户”的经验基础上，选择某一时点作为农村股权固化的截止时点，以个人股权为基础，以户为单位，将股权一次性固化到家庭，建立健全以户为代表的民主决策机制。^[17]

南发〔2011〕2号文件对股权的变更作了如下规定。农村股权固化后，村组集体经济组织要建立健全农村股权管理中心组织机构，严格规范农村股权流转，终止新增人员以无偿配股或出资购股的形式取得农村股权，禁止取消死亡股东的原有股权。“固化到户”的股权实行永久不变，股权允许继承、赠与，不能转让、抵押、抽资退股，建立健全农村股权流转新机制及股权分配新制度。^[18]

对于广东省佛山市南海区桂城街平东村的村民刘某来说，2011年12月15日是一个具有决定性意义的日子。现如今，她已怀孕近10个月，如果在这一天的晚上12点前，她生下来自己的宝宝，那么这个新生儿将会成为村里经济社的股东，享受每年千元的分红及免费的福利，倘若不能，那么，这个新生儿将与分红失之交臂，甚至还需要出资购买村中福利。^[19]

平东村的股权固化改革将2011年12月15日作为时点，将村中原股东以及在2011年12月15日晚上12点前新加入的农村户口成员，一律算作改革后的平东经济联合社（下称“经联社”）股东。按照年龄分发股份份额，份额一旦确定，以后永不改变，即使以后村内有小孩出生、家庭人员死亡、嫁入媳妇或嫁出女儿，平东村的总股权数不再增加或者减少，固化存量，减少增量。以后村中下发分红，不再发到单个股东的账户，而是发到整个家庭的账户上，账户上标明每个股东占有的数额。股份只能在户内流转，股权是家庭财产，至于分给谁，谁继承了股份，谁成为股东，是家庭内部的问题，村集体不再负责诸如“嫁入的媳妇、嫁出的女儿是否有股权”之类的事宜。

（三）“政经分离”：体制改革迈出关键一步

20世纪90年代，南海率先在全国推行农村土地股份合作制改革，农民将土地和承包权折价入股，土地由原来的集体所有、农民家庭分散承包变成了集体所有、集体经营，并迅速实现了工业化。然而，在这一次改革中，农村的管理体制却并没有变，党组织、自治组织和经济组织三位一体。谁掌握了村的行政权，谁就掌握了村集体的经济权，这也成为南海农村政经不分的历史根源。更大的问题是，实行农村土地股份合作制后，通过土地的集体经营，形成了数量十分可观，但又非常“烫手”的集体资产。土地问题专家、前国务院发展研究中心党组成员蒋省三曾在南海进行过深入细致的调研，他认为，南海的土地股份合作制让管理费用和集体积累成为土地收入分配中的最主要部分，农民的股份分红分配占总收入的多少完全取决于村集体制订的分配方案。也就是说，集体对收入的管理权越大，则收入中用于管理开支和集体积累的份额也就越大。由此，也使集体经济的一些通病频发。如各个机构人员交叉任职，使集体组织的当家人的行为缺少制衡，集体账务监督困难等。

“村改居”、股权固化之后，南海下一步做什么？早在2010年10月，区委书记邓伟根在调研中已做了思考，对于“村改居”、股权固化之后，南海下一步做什么这个问题，南海区委和政府早有思考，并已经找到了答案。

2011年7月25日佛山市委全会上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根指出，南海创新社会管理落脚在基层社区，今后将重点从“政经分离”角度，理顺基层自治组织、社会组织、群团组织等关系，强化政府采购服务，实现城乡公共服务均等化。2011年8月，南海区委和政府根据《广东省农村集体经济组织管理规定》（粤府109号令）精神，出台了集体经济组织选举等政策文件，要求结合南海农村实际，大胆创新实践，全面推进集体经济组织换届选举，积极探索“政经分离”。文件明确规定，村（居）党总支书记、村（居）委会领导成员不能与集体经济组织成员交叉任职。同时，将集体经济组织领导成员任期年限从3年调整为5年。创新集体经济组织选举方式，股份经济社采取无候选人的直接选举或有候选人的直接选举，股份经联社采取有候选人的间接选举，候选人由村（居）党总支部提名。同时，结合集体经济组织换届选举工作，积极探索自治组织与经济组织分离，为集体经济组织走向市场化打下坚实基础。^[20]此后，全区集体经济组织换届选举随之启动。区委书记邓伟根说：“经济组织交给市场去监管，自治组织回归公共服务。”

在此之前，南海区已经对“政经分离”进行了试点工作。2011年4月，丹灶镇在下滘村、西联村和石联社区、下沙滘社区率先进行集体经济组织换届选举试点。根据区委和政府对“政经分离”的要求，社区居委会成员和社区党总支书记不再兼任经联社社长。4月15日，丹灶镇石联社区举行了集体经济组织换届选举，率先成立了南海历史上首个“政经分离”的经联社。4月20日，丹灶镇西联村进行经联社换届选举，它也成为南海农村体制综合改革中首批进行集体经济组织换届选举的村委会。丹灶镇的试点单位于4月20日全部完成选举，之后在全镇所有村居铺开该项工作。

2011年4月19日上午10时，西联村基杨村小组200多位年满18岁的股民齐聚村中祠堂，进行基杨股份合作经济社社委会成员、理财小组成员与成员代表选举。拥有投票权的人须同时具备两个资格：一是具有基杨村户籍，二是拥有该村股份。投票将按照一人一票、无记名投票的原则，而此前基杨选举村小组长均是按照一户一票、由户主投票的方式。和丹灶上周进行的石联社区集体经济组织换届选举一样，基杨村小组此次也采用了红、黄两色选票，分别选出经济社社委会成员和成员代表，并且村党总支部并未建议人选，这是为了让股民更好地行使民主权利，选出心目中的最佳人选。

一天后，在西联村经联社换届选举现场，该村有98％符合选举资格的集体经济组织成员参与投票，78位由12个经济社选出的经联社代表按照一人一票的原则选出西联经联社社长、社委及民主理财小组成员。32岁的村党总支副书记徐世光当选为经联社社长，另外两位社委分别是村后备干部李溪成和二甲经济社社长徐邦华。经联社的三位社委中有两位是大学生村官。徐世光将身兼两职——根据村民意愿和村党总支部决定，在目前还没有确定村小组一级是否要把经济组织和自治组织两套班子分离之前，经济社长将暂代行使村小组长的职责。^[21]

试点工作之后，南海区启动了两级集体经济组织的换届选举。原224个农村村委会的76万农村持股居民手执选票，按照自己的选择投票。到2011年6月底，南海村组两级集体经济组织换届选举已近尾声。

区委书记邓伟根再次明确了南海一系列改革的目的所在：“我们就是想让基层的社会管理和几大组织的关系得到基本的理顺，希望先将基层组织的整个基础打牢，再来进行‘十二五’、‘十三五’的发展。”从目前看，南海有的村集体收益过亿，有的还不足三万，即使在村内部的各个村小组之间分红也有多有少，差异相当大。同时，居住在南海的250多万人口，有外来工、非户籍人口，还有非公企业，也都有诸多矛盾。如果不进行改革，基层谁去管？当然，“政经分离”不是为了消灭经济纷争，经济纷争一定还会存在，随着以后的发展，收益只会越来越多。现在分离就是为了尽早确保有分红的人的利益。“两公婆、几兄弟分钱都已经那么复杂，何况是相交不深的几千农村户籍股民？但我希望这种冲突不要影响到基层自治，基层一定要稳定。”邓伟根认为，解决整个经济纷争及一系列问题的根本出路就是农村管理体制综合改革，基层要先稳定，经济才能得到发展。

南海区负责人介绍，自2010年12月以来，南海区制定《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，开启南海农村改革的序幕，其核心便是“政经分离”。在夏西村之前，已有多个村集体通过这种方式，分别选出了村委会和经联社成员。熟悉南海的人士介绍，南海农村经济总量大，党组织、自治组织和经济组织捆绑在一起，一旦出现问题将会同时受到冲击，很容易导致基层组织运营瘫痪。南海区负责人表示，如此庞大的经济总量，在政经合一的管理方式中，极大地分散了村级组织的管理职能，在利益主体多元化、利益诉求复杂化、利益冲突显性化的转型时期，也成为滋生纠纷、造成基层矛盾的温床。南海区希望通过这种“政经分离”的方式，将基层农村负责经济建设的经联社，从原来的村（居）委中剥离出来，从而构建一种以党组织为统领，经济组织、自治组织各司其职的新架构。^[22]

（四）农村集体资产管理交易平台：农村体制根本变革的又一举措

南海近年的统计数据显示，农村集体股份分红总额正在快速递增。2009年度，南海全区股份分红达18.25亿元；2010年，全区村社（组）两级股份分红总额为20.80亿元；2011年，南海村（组）两级经营资产达260亿元，股份分红总额约达50亿元。也就是说，仅仅三年时间，南海农村集体股份分红总额翻了一番多。相关数据也显示，南海农村资产（不包括土地等资源类资产）总量已达280多亿元，每年可产生50多亿元的可支配收入。农村集体资产总量大，监督管理缺乏规范和公开机制，集体资产管理交易环节容易出现问题，造成了资产流失，引发了村民的较大意见，成为农村不稳定的诱因。对此，区委书记邓伟根想得更远：“现在所有村民每个人都只想手中有物业，只管分红，不管分债。但放眼未来10年、20年又会是什么样子？参照日本的发展历程，到时候村民手持的这些物业很可能会出现长期空置的现象，你说不改革怎么办？”

为了应对未来的发展，南海必须继续探索新的农村经济发展管理模式。为此，南海提出了在全省率先建立农村集体资产管理交易平台和农村财务监管平台的改革目标。从2010年始，南海区相继出台了一系列文件，如《关于全面推进农村集体资产管理交易平台建设工作的意见》（南发〔2010〕7号）和《关于印发〈佛山市南海区农村集体资产管理交易办法（试行）〉的通知》（南府〔2010〕183号）、《关于深化农村体制综合改革的若干意见》（南发〔2011〕2号）等，不断推进农村集体资产管理交易平台和农村财务监管平台的建设。经过丹灶、西樵、狮山三个镇的试点工作，把农用地、农村建设用地、物业及其他农村集体资产纳入农村集体资产管理交易平台进行管理，南海区在总结试点经验的基础上，全面展开了农村集体资产管理交易平台的建设。

南海区这项工作在2010年基本完成，在广东省率先开创了农村集体资产管理交易的“智慧模式”，为实现农村集体资产的效益最大化，逐步构筑农村集体资产管理交易防腐防变打下了坚实基础。在农村集体资产管理交易平台的建设过程中，南海区采取了一整套有力措施以确保这项工作的完成。南海区委农村工作部对这一过程的经验进行了总结。

——成立机构，配强力量。在区、镇（街道）、村分别设立领导小组或工作小组，形成三级联动工作机制。同时，成立镇级集体资产管理交易中心，配置2～3名专职工作人员和1名村级专职信息员，明确交易中心的中介服务和管理监督职能，在机构、人员、设施、经费上做到“四落实”。

——出台措施，规范操作。区出台了一系列政策措施，制定了资产交易的立项、审核、信息发布、民主表决、合同签订、结果公布等工作流程的表格蓝本，明确交易对象、范围、权限及文书文本等，在形式上体现运作过程的公开、透明，从制度上保证其运作的公平、公正、有序。

——点面结合，统一模式。区工作组分别在丹灶、西樵和狮山三个镇进行了试点。在总结试点镇经验的基础上，按照“统一职能、统一软件、统一制度、统一程序、统一模式”的原则全面推广，对各镇（街道）农村集体资产管理交易平台采取验收制度。

——广造舆论，达成共识。在区层面上为该项工作指明方向，在镇（街道）、村层面上充分利用各种宣传形式，通过村组干部、村党员、村民代表“三个重点会”统一思想认识。如丹灶镇实现了村、党员和村民代表表决的“三个百分百”，同意实施农村集体资产管理交易平台模式。

——搭建平台，分级管理。南海区开发了农村集体资产管理交易软件，创建了资产管理、资产交易两大模块，建立了资产交易、资产管理和合同管理三个台账，实现了村、组集体资产的清产核资和动态监管；同时强化了交易中心的服务职能，实行了四个“免费服务”。

——严格程序，强化监督。制定和细化相关工作流程和规则，对集体资产交易监管范围、监管组织、监管程序、监管纪律等作出详细规定，形成严密的交易监管机制；对违反资产交易规定的行为实行行政问责、经济惩戒或法律制裁，增强交易监管的强制性和权威性。^[23]

2011年，全区8个镇（街道）全面建立了农村集体资产管理交易中心，进入集体资产管理交易中心成交的集体资产有520宗，涉及标的金额达9279万元，成交价平均比底价高出30％以上。^[24]借助农村集体资产管理和交易平台，南海区不仅构筑了集体资产管理交易防腐屏障，实现了“信息化”管理和“阳光化”交易，而且促进了农村集体资产的效益最大化，对集体经济发展和村（居）民收入增加提供了良好条件。

据统计，进入集体资产管理交易中心交易后，全区集体资产成交价格上升了30％以上。2010年5月11日，丹灶镇大涡村进行了“第一拍”。经过4名竞标人十几轮的争夺，108亩鱼塘的一年经营权被本村一名村民以18.9万元的价格拿下，成交价格远远超出预期，为村集体增收了8万多元。

2010年8月底，西樵镇民乐村一宗面积为101.7平方米的集体建设土地成功竞投。自8月20日在农村集体资产交易平台发布竞投信息后，共有6家投标人参与了竞投标，其中3家是外村人。竞投当日，竞争相当激烈，6家投标人共举牌39次，最终以16.4万元成交价一锤定音，与交易底价5万元相比，增值比率达228％，在场的30多名群众为之雀跃。

2010年9月14日，狮山镇显岗村显岗西股份经济合作社圳口涌地段面积15亩的农村集体建设用地（商服用地）挂牌竞租，起拍价为58.5万元/年，经过激烈竞租，最后被一外地商人以61万元/年的价位竞得，成交价格增加4.2％，并且租金每5年递增20％，农村集体收益大幅度增加。^[25]

在此情势下，南海区继续加大农村经济的转变力度。2011年1月下发的南发〔2011〕2号文件对农村财务监管机制作了进一步规定。农村财务监管中心是资金管理使用、票据管理、会计核算、财务公开、合同管理等服务平台，以此形成以一项委托（村组集体经济组织委托镇街）、两级（镇街、村）审核、三权（资源、资产、资金的所有权、使用权、审批权）不变、四层监督（业务监督、审计监督、群众监督、检查监督）、五个统一（统一全区财务管理制度、统一财务审核、统一记账、统一公开、统一建档）为主要内容的农村财务监管精细化管理新机制。^[26]文件还明确了积极推进农村集体资产市场化，鼓励、支持、引导经济实力强、集体经济组织分配较高的村组，将农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员后，集体经济组织成员按照“有投资、有股份”的原则，自愿出资购买农村集体资产的收益权，新组建的股份经济实体按照股东自我发展、自我管理、自负盈亏、风险共担的新型发展模式，鼓励、支持、引导无土地资源的“城中村”、“园中村”的村组集体经济组织，对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，让村民“持币进城”，积极推进农村集体资产市场化。^[27]

可以看出，农村集体资产管理交易只是南海新一轮改革的一个方面。随着南海区农村综合体制改革的深入，势必将连续释放“深水炸弹”。唯有如此，才能使农村经济模式从政经混合型向“政经分离”型转变，经营方式从集体股份分红型向盈亏共担的风险经营型转变，在此持续过程中促成现有农村体制的根本变革，从而引导南海农村经济发展和社会治理走向一个全新的阶段。

（五）城乡一体：南海农村综合体制改革的重要目标

早在新一轮改革的初期，南海就制定了推进城乡一体化的主要步骤。2009年，南海区强调深入学习贯彻科学发展观，切实解放思想、坚持改革创新，从发展的全局出发，站在战略的高度，统筹谋划城乡发展，积极探索一条“城乡互动、融合并进”的协调发展之路，推进城乡一体化发展新格局，迈向“城市南海”时代。^[28]2010年，南海计划在全区224个村全部建成农村社区服务中心，为农村居民办理民政、工商、流动人口管理等行政事务，而此前由农村集体包揽的社会公共服务，也将逐步转向由享受服务的居民承担费用。^[29]按照南海对农村综合体制改革的整体构想，未来南海农村基层组织将会形成党支部、村委会、集体经济组织、社区政务服务中心与财务管理中心五驾“马车”并驾齐驱的格局，农村资产发包（出让）通过农村集体资产管理交易平台，资金管理通过财务管理服务中心，村民办事去社区政务中心。应当说，城乡一体化是南海农村综合体制改革的一个重要目标，也是本轮改革成功与否的基本标志。

南海区委、区政府明确了“城乡一元”的理念，加快工业化，推进城市化，全力推动基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，城市文明向农村传播，有力促进城乡融合发展。他们明确了“以人为本是核心”、“全面协调是关键”、“利益共享是动力”的行动原则，坚持把以人为本的价值取向贯穿于发展的各个方面、各个环节，使经济社会发展的成果成为促进人的全面发展的不懈动力；坚持全面协调可持续发展的目标，厘清城乡这个有机体的辩证关系，做好经济社会发展与人口、资源、环境协调和谐的大文章；坚持维护好、实现好人民群众的根本利益，把握好利益平衡点，运用好利益共享机制，通过市场引导、利益撬动的途径，有效化解农村一系列深层次矛盾，推动城乡和谐协调发展。^[30]

根据上述原则，南海区制定了推进城乡一体化建设的五大政策措施。^[31]一是推进新型工业化，提升农村发展。包括在“东西板块”和“双轮驱动”发展战略引领下，发展园区经济、推进节能减排、加快传统产业改造，并推动液晶电视等新兴产业群和现代金融服务业的蓬勃发展，带动农村集体经济增长、农业劳动力转移、特色农业兴起。二是科学规划建设，统筹区域发展。坚持“高起点规划，高标准建设，高效能管理”的原则，实现城乡空间上的协调共融；以“同城生活，同城便利”为目标，逐步形成覆盖城乡的公共服务设施网络体系；推进农村“三旧”改造，破解土地资源瓶颈，提高城市化水平。三是建立三大保障制度，推动社保覆盖城乡。包括建立城乡居民基本医疗保险制度、全征地农村居民养老保险制度、城乡统一的社会救助体系，并将已转移就业的农村居民列为社会保险扩面的重点对象。四是发展社会事业，提高城乡“共享”水平。促进城乡教育均等化、健全城乡卫生服务网络、繁荣城乡文化事业、统筹城乡治安设施建设，不断加大财政资金对农村教育、卫生、文化、治安等公共服务的投入力度，统筹城乡社会事业发展，推动公共服务向农村覆盖。五是加大创新力度，增强农村发展后劲。建立农村发展利益共同体，深化农村股份合作制改革，建立扶持后进村机制，建立农村富余劳动力转移就业培训机制，加强农村基层组织建设。

此后，南海区继续出台一系列政策，不断推动城乡一体化建设。2011年1月，区委书记邓伟根在中共佛山市南海区委十一届九次全会报告中，强调深化农村体制综合改革，促进城乡融合，指出农村深层次矛盾日益凸显，阻碍了生产力的提升，影响了社会的和谐稳定。理顺农村体制机制，妥善处理农村问题已经成为南海转型发展的关键。在报告中邓伟根同志部署了三项措施：一是以改革促增收，一切改革措施必须以不损害最大多数村民的根本利益为前提，以“富民惠民”为出发点，全面落实农村居民收入倍增计划；二是以改革促发展，大胆探索农村集体用地集约节约发展新路子，拓展农村经济发展空间，进一步解放农村生产力；三是以改革促稳定，要把握好改革的节奏和力度，按照“先易后难、重点突破、系统推进”的原则，有计划、有步骤地推进各项改革。^[32]

在2011年1月下发的南发〔2011〕2号文件中，对统筹城乡，适度调整财政向农村倾斜作了具体规定。农村党组织、村民委员会、农村社区服务中心、农村财务监管中心的人员编制、工资收入、办公经费、农村公共服务等费用供给渠道维持不变；撤村建居的，其人员编制、工资收入、办公经费等费用由区镇两级财政实行适当补贴。农村市政公共设施的建设、维护、管理及治安、环境卫生、社区管理等费用供给渠道维持不变，区镇两级财政要适度调整财政支出结构，逐步加大对农村公共设施建设的投入力度，提升农村公共服务水平和公共事业发展水平。农村集体经济组织人员编制、工资收入及办公经费在换届选举前作预算，交股东大会或股东代表大会讨论通过，由集体经济组织负担。^[33]明确了提升农村社会保障水平的措施，征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费；在做好“大社保”、“新农保”的提标、扩面和转换接轨的基础上，积极鼓励、引导以农村集体经济收益或股份分红优先为农村居民出资参保，着力改变农村居民“以地养老”的传统保障方式。^[34]以此探索农村居民保障从不稳定的分红式保障向稳定的城乡统筹式社会保障转变，逐步实现城乡一体的民生保障新体制。

在上述政策保障下，南海城乡一体化建设现已初见成效。如在保障惠民方面，目前已形成了覆盖全区城乡居民乃至大、中专在校学生的居民住院和门诊基本医疗保险制度，参保率达99％。已参加“大社保”的农村居民19.39万人，约占符合参加“大社保”条件的农村居民总数的50％，享受“大社保”养老金待遇的已达1.61万人。“新农保”和“大社保”综合参保率达90％。率先实行低保五保对象门诊医疗费用全免政策，解决符合条件困难家庭的住房问题，开展低保临界群体的专项救助。区、镇两级财政每年投入约3000万元，用于救助低保户、患大病的困难家庭等对象，进一步完善城乡居民救助体系。建设了“三大中心”（社区服务中心、社区活动中心、社区综治中心）和“三站”（“一站式”便民办事服务窗口、社区卫生服务站、社工工作站），全面覆盖了全区224个村。开通镇内公交线路达36条，并试点开行跨镇“绿巴”快线，在全国率先建成城乡一体化公交体系。推进农村保洁市政化，自来水、电视、互联网普及率达100％。^[35]