农业农村体制改革的内容

第2章已经指出,由推行重工业优先发展战略内生出的以扭曲要素和产品价格为主要内容的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制之间的逻辑关系是:形成压低利率、汇率和紧缺物资的价格的宏观政策环境,是保证不符合比较优势的重工业能够优先发展的基本前提；实行按计划调拨资源的资源配置制度,是解决价格扭曲的宏观政策环境下总需求大于总供给的矛盾,并确保资源流向不符合比较优势的重工业部门的客观要求；而实行毫无自主权的微观经营机制,则是为了防止企业利用经营权侵蚀利润和国有资产。在农村推行人民公社制度则是为了便于执行农产品统购统销制度。

然而,扭曲的宏观政策环境和高度集中的资源计划配置制度都是传统经济体制中的深层次问题,无法直接判定它们的负面影响。在现实中最容易看出的是企业和人民公社的生产经营缺乏效率与生产者缺乏积极性之间的相关性,所以1978年末以后的改革是从微观经营机制入手的,试图通过建立劳动激励机制,诱发出劳动者生产经营的积极性,达到提高生产效率的目的。主要做法是:在农村,全面实行了家庭联产承包责任制；在城市,以放权让利为中心,就经营机制进行了一系列综合和专项改革。下面分别就这两个方面展开论述。

我们先来看家庭联产承包责任制的实行。从20世纪50年代推行合作化运动到70年代末推行家庭联产承包责任制,中国农业在生产队体制下维系了二十多年。在这一体制下,劳动者的劳动投入被评定为工分,年末,生产队的净收入扣除国家税收、公积金（公共积累）和公益金（公共福利）后,按每个人在一年里累积的工分进行分配。由于农业生产的特性,完全的劳动监督因费用极其高昂而无法采用,但是采用不能准确反映劳动者所提供的劳动数量和质量的工分制,必然严重影响劳动激励；而社员退社权利（或制止“搭便车”的机制）的被剥夺,又进一步影响了劳动激励。①其结果是,农产品总供给绝对不足成为长期解决不了的问题。为了解决农业劳动激励不足的问题,从70年代末开始,家庭承包制在中国农村得到推行。

从形式看,家庭联产承包责任制的发展大致可分为包工、包产和包干三个阶段,每一个阶段又都经历了由包到组（或专业队）、包到劳动力直至包到户的演变过程,而包工到组、包产到户和包干到户则是其发展过程中先后出现的三种最主要的形式。

包工到组的基本做法是:生产队将规定了时间、质量要求和应得报酬的作业量包给作业组,并根据承包者完成任务的好坏给予奖励和惩罚。由于工作的数量、质量、时间限定和应得报酬都有明确的规定,而且作业组通常可以自愿组合,所以它与“大呼隆”的作业形式相比,能够减少劳动监督费用和“搭便车”行为,较好地调动起了劳动者的生产积极性。

包产到户的基本做法是把规定了产出要求的土地发包给农户经营,包产部分全部交给生产队,超产部分全部留给承包户或由承包户与生产队分成。包产到户与包干到组相比有两点不同:（1）承包由生产过程的某一个阶段扩展到整个生产过程,绕过了农业中阶段劳动成果不易考核的难题；（2）承包主体由劳动力群体改为农户,绕开了农业中劳动监督难以实施、“搭便车”行为难以制止的问题。

包干到户的基本做法是:按人口或按人口和劳动力（人口和劳动力规定了不同的分配系数）将土地发包给农户经营；农户按承包合同完成国家税收、统派购或合同订购任务,并向生产队上缴一定数量的提留,用作公积金和公益金等,余下的产品全部归农民所有和支配。包干到户和包产到户的最大区别是取消了生产队统一分配。

从过程看,推行家庭联产承包责任制经历了从完全非法、局部合法到普遍推广的过程。在农村实行人民公社体制的岁月里,一旦农业陷入困境,“包产到户”就应运而生且在短期内使农业摆脱困境,继而又因它不符合社会主义的理想而一次次地被政府取缔。②早在50年代人民公社体制刚刚建立的时候,“包产到户”就出现了。而在国民经济濒临崩溃的70年代后半期,“包产到户”又一次出现。值得庆幸的是,这次不像以往那样将它作为“资本主义复辟”行为加以取缔,而是采取了不赞成但容忍它作为一种例外存在的态度。

1979年9月中共中央通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》明确指出,“除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外”,“不要包产到户”。这是第一次正式宣布“包产到户”可以作为一种例外得以存在的政策条文。1980年底,鉴于“包产到户”在解决农民的温饱问题上发挥了积极的作用,政府对它的政策规定进一步放宽。1980年9月中共中央印发的一个会议纪要（《关于进一步加快和完善农业生产责任制的几个问题》）中进一步指出,“在那些边远山区和贫困落后的地区”,“要求包产到户的,应该支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户”。

在国家政策的宽容下,1980年底,全国实行包产或包干到户的生产队占生产队总数的比例,由年初的1.1%上升到约20%。至此,全国最穷的生产队都实行了包产或包干到户。包产或包干到户极大地刺激了农民的生产积极性,在推行家庭联产承包责任制的地方农业产出显著增长。基于此,1981年从政策上进一步放松了限制,1982年又完全取消了限制,它们分别使30%中等偏下的生产队和30%中等偏上的生产队实行了包产或包干到户。1983年对这种微观基础变革作出了理论上的阐释,明确指出家庭联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中“分散经营和统一经营相结合的经营方式”,“它和过去小私有的个体经济有着本质的区别,不应混同”；它“既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应现代化进程中生产力发展的需要”,进而将15%较好的生产队纳入了包产或包干到户的轨道。1984年以提出巩固和完善包产到户的办法和措施,并将4%最好的生产队纳入该轨道为标志,完成了农村微观基础变革的任务。

统计资料表明,在广泛推行家庭联产承包责任制的1978—1984年间,按不变价格计算的农业总增长率和年均增长率分别为42.23%、6.05%,是1949年中华人民共和国成立以来农业增长最快的时期。其中,家庭联产承包责任制又是这一时期农业实现高速增长的最主要的原因。计量研究表明,在该时期的农业总增长中,家庭联产承包责任制所作的贡献为46.89%,大大高于提高农产品收购价格、降低农用生产要素价格等其他因素所作的贡献。③

家庭联产承包责任制能够成为该时期农业增长的主要贡献者的主要原因,是它通过“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”这样一种追加产出全归自己的产品分配方式,诱发出农民追求更多收入的生产积极性,④进而将中国农业劳动力丰富的比较优势发挥出来。

完善家庭联产承包责任制的一项主要内容是建立和健全农业双层经营体制。在广泛推行家庭联产承包责任制之初,绝大部分合作制经济中的集体经营层次无力向家庭经营层次提供各种所需的服务,处于有名无实状态。农业的基础设施、要素的供给和产品的销售,具有非常显著的外部规模经济。为了使广大农户都能够分享到外部规模经济,客观上需要发展旨在为农户提供服务的合作经营层次,以形成与家庭经营层次具有耦合性的双层经营体制。有关调查资料表明,这些年来农户合作经营层次的运作范围正在逐步扩大,增长比较快的是科技推广、良种服务和农田水利建设,大宗农产品销售也有较好的增长势头。从总体上看,合作经营层次的主要事宜是扩大交易规模以降低交易费用,组织农户进行单个农户所不能完成的公共品建设,如通过劳动积累工制度开展水利工程建设,为农户利用外部规模经济创造必要的条件。

与此同时,农村基层经济组织逐渐得以重建。在人民公社的体制下,农村基层组织的设立,是为传统的经济发展战略服务的。也就是说,为了在资源稀缺以及农业经济占主导地位的条件下推动国家工业化,需要最大限度地动员农村资源,转移农村经济剩余。为此,这种社区组织需要履行以下几种职能:（1）控制农村生产资源,使之既不能外流,又要使用到国家要求的生产领域。例如,保证农村劳动力不会转移到农村外部或非农产业；保证农业生产的剩余和积累控制在国家的财政盘子里,等等。（2）控制农产品的出售和农业税的缴纳。其中最为重要的是保证主要农副产品,要以规定的价格出售给国家流通组织,以便使国家通过工农业产品剪刀差,获得直接税之外的一个“超额税”。（3）类似职能逐渐增加,以致包括了农村社会、政治、经济生活的几乎所有领域。当时,作为两种生产过程之一的人口再生产的控制——计划生育就是一个典型的例子。

为执行此类职能而形成的农村基层组织,与其说是社区群众选择的结果,不如说是制度性安排的产物。因而,它本质上是一种强制性的制度安排,自然不能包含所谓“退出”机制。只要农村经济为国家工业化战略服务的性质不变,这种组织的强制性质就不会发生变化,退出就是不能容许的。在此前提下,由于农业中计量和监督劳动努力程度的成本过高,劳动报酬与劳动者的努力失去了联系,多劳不能多得,少劳也不少得,因而这种组织不能提供努力生产的激励,甚至具有破坏性。正是因为如此,20世纪80年代初随着家庭联产承包责任制在全国的普及,农民迅速而彻底地抛弃了人民公社这种组织形式。

与这个扬弃的过程同时,几乎以与扬弃人民公社同样的热情,农民开始寻求另一种合作组织。如果说传统的人民公社是涵盖了“工农商学兵”的综合性社区组织,这些农民寻求的组织同样包括了相当广泛的领域。例如,经常得到媒体报道并为学者和政策研究者注意的形式有:农民科学种田协会、农会、农民经济协会、专业技术协会（技术服务和销售合作社）、农村合作基金会,等等。与此同时,全国仍然有一些虽然就其比例来说微不足道却实实在在地存在的社区保留了集体农业。而成为80年代以来农村经济发展的主导力量的农村工业,其产值的60%—70%是由乡（镇）村两级企业所创造的。这些合作组织的自愿性质十分明显,如遇到政府的不正常干预或组织内部的“搭便车”成本过高以致伤害了激励机制时,农民就以退出的方式扬弃它。这种合作由于可以解决激励问题,作为一种资源的联合使用方式,生产出了比这些资源的分别使用之和更大的产出,因而得到了农民的认同。

我们可以把农村社区组织划分为两类:一类是农民为获得某种利益而采取的集体行动,另一类是国家为了以有效而低成本的方式征税而强加的社区组织。两类农村社区组织的本质差别在于其与参加主体的激励是否相容。在前一种场合,农民面对生产、流通、信用和其他社区经济活动中存在的规模经济或外部经济,选择一种彼此接受的集体行动或组织形式,以保持退出权的方式使每一个成员获得相应的利益,并使总收益大于交易费用,从而保障激励相容进而这种集体行动的成功。在第二种情形下,国家强加给农民某种组织形式,出发点是以较低的成本执行征税的职能,成本—收益的权衡标准不是农民的净收益,权衡的主体也不是农民本身,因而这种组织本质上是不能退出的。在经济理性的假设下,这种退出权一旦丧失,“搭便车”现象就必然产生,从而激励不相容就导致其失败的结果。

如前所述,人民公社体制就是适应于通过强制性汲取农业剩余为国家工业化服务的目标而形成的。通过对农村基本生产要素的控制和农产品流通过程的垄断,主要以工农业产品价格剪刀差的形式实现了这种征税。我国经济学家对20世纪50年代以来国家通过剪刀差从农业中汲取的价值总额进行过多种计算。由于对价格剪刀差的理解不尽相同,对于有关数据资料的处理方式也有差异,因而计算结果差异颇大。但农业资源向该产业外净流出这个事实是为绝大多数学者所赞同的。例如,80年代中期发展研究所综合课题组的估计是,在那时以前的30年中,农民通过价格“剪刀差”形式对国家工业化提供的总贡赋达8000亿元。李溦估计,1955—1985年这30年国家通过剪刀差形式汲取的农业剩余总额为5430亿元,而如果把通过公开税、剪刀差和储蓄净流出三种征税渠道汲取的农业剩余总额相加,这30年国家从农业获取的剩余总额为6926亿元。周其仁的估算结果与此十分接近,即在1952—1982年期间,国家通过征收农业税、不平等交换和农村储蓄净流出这三条渠道,从农村获取了6127亿元的剩余。⑤

由于传统农业经济体制存在的不可克服的激励缺陷,其导致的经济绩效也无法保障其继续执行国家汲取农业剩余的职能,因而在70年代末80年代初最终为农民所抛弃,也得到了政府的首肯。然而,由于中国所处的发展阶段所限,人民公社解体之后,通过公开税、价格扭曲和储蓄—投资流向向农业征税的积累方式并未被完全放弃。只要国家仍然要采用不平等的积累方式从农业中获取工业化所需资源,就必然需要保留一种为此目标服务的农村社区组织。无论是最基层的政府（乡镇）还是农民自治组织（村）都无法规避这种职责和义务。正是因为如此,在农民对于经济组织的态度上形成了“扬弃—再寻求”的特殊现象。随着农业以及国民经济发展阶段性变化的发生,农民社区组织的职能有可能发生变化。也就是说,由农村社区组织全面执行对农民征税职能已经不再必要,这种组织可以越来越成为农民在生产、流通、信用和社会生活中利用规模经济和外部经济的组织形式。在这种情况下,退出权就可以得到保障,从而没有根本性的障碍阻止建立和保持农民组织的激励机制,合作经济就不再注定失败。

国有企业改革是与农村的改革同时起步的,迄今经历了三个阶段。

第一阶段（1979—1984年）的改革是围绕着以权利换效率这个中心展开的。与以往的行政性分权不同,这次改革的主要手段是向企业“放权让利”,即给予企业对新增收益的部分所有权,激励企业经营者和生产者为获得更多的收益或收入而努力提高劳动积极性和资源利用效率,达到社会财富和劳动者收入双增的目的。1978年10月,四川省率先在6个企业中进行企业扩权的试点工作。1979年5月,国家经委、财政部等6个部委选择北京、天津、上海3个直辖市的8个企业进行扩权试点。扩大企业自主权试点工作引起众多企业和广大职工的强烈反响,许多地方和部门因势利导,仿照8个试点企业的做法,自行制定试点办法加以推广。

各地扩大经营自主权试验的主要措施是:以增加工资、发放奖金、实行利润留成等手段,刺激职工和企业家的生产经营积极性；以下放财政和物资分配等权力为手段,诱发各级地方政府和部门关注企业经济效益的积极性。由于多年来一直实行职工收入同工龄挂钩而与工作业绩无关、企业支出全额核销、企业收入全额上缴这样一种“干多干少一个样,干好干坏一个样,干与不干一个样”的分配制度和核算制度,所以这些具有冲击“三个一样”之含义的措施,在激励经营者和生产者追求经济效益,进而企业收益或个人收入增长方面产生了显著的作用。鉴于此,中央政府于1980年秋,将试点企业的某些做法引入约占全国预算内国有工业企业数的16%、产值的60%和利润的70%的6000多个企业。

利润留成确实产生了调动企业和职工生产积极性的作用。但在宏观政策环境扭曲如故,企业的盈亏不完全反映其经营好坏的情况下,扩大企业自主权,也给企业职工多用多占企业收入开了方便之门；因而企业职工积极性的提高,并不能确保财政上缴任务的完成。针对这一问题,1980年初,山东省率先将利润留成改为利润包干,即企业必须首先完成上缴国家的利润任务,余下部分或全部留给企业或按一定比例在国家与企业之间进行分配。这一称为工业经济责任制的做法很快得到国家的肯定,并在总结经验的基础上迅速在全国推广开来。到1981年8月底,全国县属以上的国有企业中,实行工业经济责任制的占65%,其中承担较多财政上缴任务的东部9省市达到80%。

该阶段改革的实际结果表明,这些以企业和职工为对象的物质刺激措施,在激励劳动者生产积极性和增强企业活力方面收到了一定的效果,但也因现实中存在着“放权让利”的边界不清,要素和产品价格双轨制等一系列可供寻租的漏洞,出现了企业为扩大自销而压低计划指标、不完成调拨计划,以及企业间争相发放奖金等行为。

第二阶段（1984—1986年）的企业改革是围绕着增强企业活力这个中心展开的,主要措施为简政放权,改革税制和实行厂长（经理）负责制。该阶段的改革以增强企业活力为中心,与以乡镇企业为代表的非国有经济进入所造成的压力有一定的关系。与国有企业不同,非国有经济得不到计划内的低价资源,它们只有在市场竞争中取胜才能生存和发展,否则就将被淘汰。然而,也正是这一硬约束使筛选下来的非国有企业具有较高的经营效率,能够以较高的价格获取资源。在利润动机的驱使下,越来越多的稀缺资源流向非国有经济。竞争稀缺资源的内在要求,有力地促使国有经济进行旨在增强企业活力的改革。

事实上,国有企业在第二阶段先后进行的包括利改税、拨改贷、企业承包制和股份制等改革,都是在这种竞争压力下内生出来的。为了提高国有企业的经营活力,进行了两项改革。其一是政府逐步减少国有企业经营中指令性计划的相对份额。截至1990年,纳入指令性计划管理的产品已由1979年的120多种减少到58种,其占全国工业总产值的比重则由40%减少到16%。由国家计委负责调拨的重要物资和商品,分别由256种和65种减少到19种和20种；由国家承揽的出口商品由900种减少到27种,占出口商品总额的份额已下降到20%左右。

其二是颁布了一系列关于扩大企业自主权的行政性法规,扩权范围涉及产品销售权、定价权、要素选购权、自有资金使用权、工资奖金分配权、联合经营权、技术进步方向选择权。1985年9月,国家体制改革委员会《关于增强大中型国营企业活力若干问题的暂行规定》又进一步明确:企业在确保完成国家计划的前提下,可以根据市场需要和自己的优势,发展多种产品,进行多种经营。这些为国有企业发挥自己的比较优势提供条件的改革措施,已具有激励企业发挥比较优势的取向。

为了理顺企业和政府之间的关系,从80年代中期开始,中国还进行了两步“利改税”的改革。实行利改税的主要目的是划清政府财政收入和企业可支配收入的界限,并形成国家财政收入与税收挂钩,企业收入与利润挂钩的机制。第一步利改税从1983年1月1日起征,并于同年6月1日开始办理。具体做法是对除实行承包的小型企业外的全部国有企业计征税率为55%的所得税,其实质是将55%的企业利润转换为税收。纳税后的企业利润,再在国家和企业之间进行分配。上缴国家的利润部分,根据企业的不同情况分别采取递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴和交纳调节税等办法,一定三年不变。

第一步利改税初步解决了原先把税收和利润混在一起的问题。为了解决第一步利改税的遗留问题,1984年9月开始实施第二步利改税方案,即实行单一的征税制度,其中包括对第一步利改税设置的所得税、调节税进行改进,增加资金税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、车辆使用税,划出产品税、增值税、营业税、盐税。从1985年1月1日起征。第二步利改税曾一度取得较好的效果。问题在于,在经济核算和审计制度尚不健全的情形下,企业可以采取各种各样的变通办法来增加自己的所得、减轻税赋,如调用企业劳动力修建职工住宅,并将修建职工住宅的材料打入生产成本等等。其结果是,政府的税收并未多得,不采取应对手段的企业税赋又太重,因而又不得不实行企业税收承包制。

显而易见,在政府直接控制国有企业经济活动,价格不是引导资源配置的信号的传统经济体制下,利税无须分离。在一个必须依靠价格引导资源配置的经济环境中,利税是肯定不能合一的。从这个意义上讲,“利改税”是市场取向改革的题中应有之义。利改税的主要目的,是为企业创造平等竞争的环境。虽然两步“利改税”所确立的税制因没有妥善处理中央和地方、政府和企业的关系,在现实中真正起作用的是企业税收承包制。但是,“利改税”作为一项无论如何也跳不过去的改革,是无法回避的。两步“利改税”在方向上是正确的,在它的基础上形成了包括20多个税种的体系,对于中国建立市场经济体系具有积极的作用,并为后来推行“分税制”提供了许多值得借鉴的经验和教训。

1988年,国家又对国有企业实行“税利分流、税后还贷、税后承包”的改革试点（简称“利税分流”）。“利税分流”的主要内容是:（1）减轻税负。所有试点地区一律取消国有企业调节税,降低所得税税率。（2）对税后利润,或核定上缴利润基数,或交纳国有资产占用费。按上海的做法,流动资金和固定资产的占用费率分别为相应贷款的利率。（3）将原先银行专项贷款的“税前还贷”改为税后还贷,取消按还贷利润数额提取福利基金和奖励基金的规定。“税利分流”既不同于“利改税”前只上缴利润的“税利不分”,也不同于“利改税”后的“税利不分”,使国家作为社会管理者和国有资产所有者的双重身份都得到了体现。

1987年以来,企业改革进入第三阶段。这一阶段的改革,主要是围绕着重建企业经营机制这个中心展开的。基本举措是实行各种形式的经营责任制,包括大中型企业的承包制,小企业的租赁制和股份制的试点。在1991年以前,最主要的手段是承包制。根据全国28个省、自治区、直辖市和7个计划单列市的初步统计,截至1987年第二季度,实行承包经营的预算内工业企业33312户,占企业总数的90%。⑥进入1992年以后,随着将国有企业缺乏活力的症结归结为产权不清,并将股份制作为消除产权不清问题最有效的方式的观点占据上风,推行股份制成了新的时尚。然而在现实中,股份制主要是在较好地体现中国比较优势、因而富有效率的国有企业中推行,主要意图是筹集资金；至少到目前为止,股份制并未能被证明具有改造体现“赶超”战略意图的国有企业的原有经营机制的作用。由于在现实中只有最富有效率的企业才有可能被批准发放股票,其股票才有可能被股民认购,因而才有可能推行股份制,所以从表面上看,股份制还是有效果的。

目前存在的主要问题是缺乏竞争性的产品、要素市场和经理人员就业市场,前者使监督企业经理人员的信息成本太高,后者使奖罚经理人员难以实现。其结果是,不放权企业经理人员缺乏积极性,放权又容易出现经营权侵犯所有权。总之,竞争的产品市场、要素市场和经理人员市场是推行股份制所需的基本条件,在这三个市场均没有发育起来的经济环境中,股份制的推广和有效性都将是非常有限的,它不但不能消除国有企业中经营权侵犯所有权的行为,而且会因产权更加模糊而诱发出越来越多的侵犯产权的行为。鉴于股份制能够解决的问题,承包制也能解决,而承包制解决不了的问题,股份制不但解决不了,而且有可能愈演愈烈,所以,对于改革旨在实现“赶超”战略意图的国有企业,绝非是一个推行股份制便能奏效的问题。

从总体上看,国有企业的改革,主要是生产非公共品的国有企业的改革,是围绕着实现资产经营的竞争性、资产形式的流动性和资产所有者对资产经营者的约束和监督三大任务进行的。在时间序列上,它是循着“调整国家和企业的利益关系”、“赋予企业更大的经营自主权”、“构造适应市场经济体制的企业制度”这样一条线索展开的。同中国经济改革的目标模式随着改革的深化不断升华一样,企业改革的目标也是随着改革的深化逐渐升华的,最初的目标是解决国有企业经营效率低下的问题,随着改革的不断深化,现在的目标已调整为转换经营机制,将国有企业推向市场。

虽然人们可以观察到,在改革的进程中,国有企业参与市场的程度、自身优化资源配置的意识和能力都在逐渐提高,但到目前为止,国有企业改革尚未真正破题,企业经营也没有从困境中走出。有关资料表明,全部预算内国有工业企业中,约有35%为亏损企业,亏损总额1994年达482.59亿元。⑦这些资料反映的还仅仅是国有企业明亏的情况。一种常被援引的说法是,中国的国有企业除了1/3明亏以外,还有1/3处于潜亏状态,真正能够盈利的企业只占1/3。1997年时还出现全行业的亏损。由此可以看出,中国国有企业的改革还远远没有完成。