住房保障与财政支出责任划分

◎童幼雏

摘　要：新型城镇化过程中最为关键的问题是如何让农业转移人口真正实现市民化，确保在教育、医疗、社保、住房等方面给予公平的市民待遇。虽然这些产品需要政府与市场共同承担，但无论是对于新市民们还是对于政府来说，压力都是巨大的。本文主要就住房保障的财政供给问题，基于中央与地方政府间的博弈分析展开相关探讨，得出若不改变中央对地方政府考核机制，就无法有效激励地方政府执行住房保障建设的结论，进而为我国财政体制的进一步改革中保障性住房建设的支出责任划分提供相关的实证支撑。

关键词：新型城镇化；住房保障；财政支出；责任划分；不完全信息；动态博弈

一、引　言

我国城镇化率^[2]水平已经从1978年的17.9%提升到2013年53.7%，与世界平均城市化率逐步趋同。这不仅标志着我国人口结构、社会结构实现了历史性转变，更表明我国城镇化进程迈入了关键时期。城镇化是我国经济社会发展的必然趋势，是现代化的重要标志，也将是我国今后相当一段时期内支撑国民经济发展的一个重要内容。当前所谓的城镇化，必然是新型城镇化，即以人为本的城镇化，应从人居环境、社会保障、生活方式、产业支撑等多个方面真正实现由乡村到城镇的根本性转变。在这个过程中最为关键的是，如何让农业转移人口真正地实现市民化，使之在衣食住行、生老病死、教育就业等最基本的生存权方面与原城镇居民享受相同的保障。

我国在城镇务工的农民工数量究竟有多少？薛翠翠等（2013）在评述中给出的答案是当前存量1.6亿人，且在未来10年内还将有2亿农民进入城镇。要使近4亿的农民工成为城镇的新主人，使他们和原城镇居民享受同样的公共服务，至少需要增加40万亿元的投资。那么他们的教育、医疗、社保、住房又该由谁来保障？由于这些都不是纯公共产品，其不完全排他性和不完全竞争性决定了需要由政府和市场共同承担。纵然如此，这也会给政府及其财政带来巨大的挑战。而在这其中，相比而言最大的负担当属住房。因此本文主要就住房保障的财政供给问题，基于中央与地方政府间的博弈分析展开探讨。

二、相关文献综述

国外关于低收入者住房问题的研究比较多，主要是围绕住房政策、住房保障模式和水平、政府责任、项目融资等方面的内容展开。Harsman、Quigley（1991）认为，工业化社会中住房政策的基础是效率、公平性和社会政治性。住房政策是福利国家公共福利政策的一部分，为了便于研究，G.Esping-Andersen（1990）将欧美国家划分为三种福利国家基本模型，即自由福利国家（liberal welfare states）、保守的合作主义福利国家（conservative-corporatist welfare states）和社会民主福利国家（social-democratic welfare states）。另外，Barlow、Duncan（1994）又在G.Esping-Andersen的理论基础上增加了一种初级福利国家。Malpass、Murie（1994）认为住房政策从操作过程上看，可以理解为形成某种变化的过程。这种变化指针对一定预期目标而有计划的行动。对于住房的分配，O’Sullivan Arthur（1996）提出了著名的住房市场过滤模型。随后，Philippe Thalmann（1999）、Harry Vander Heijden（2002）、Kleinman Mark（1996）、G.Goetz、G.Edward（2005）从不同的角度对住房政策和住房保障模式进行了完善。

这些国外专家学者们的研究成果可以总结为：虽然国外在解决低收入者的住房政策在具体设计上存在差异，但在住房保障体系建立和完善的过程中存在共同点，主要表现在：一是住房保障动因和目标的相似性。发达国家均以“政治、安定、公平”作为建立公共住房政策的基本动因，以“满足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”作为建立公共住房政策的出发点。二是住房保障政策演进的相似性。各国最初的公共住房政策是由政府在金融和住房供应上进行大规模国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住房。随着全国性住房短缺的缓解以至消失，转而鼓励运用市场机制解决大量的住房供应，政府公共住房政策只面对地区性和特殊阶层的居民。三是住房保障责任和保障功能的相似性。

国内关于住房保障方面的研究时间不长，但随着近几年我国政府对住房保障问题的日益重视，国内相关研究的文献数量大幅增长，主要是围绕国内外住房保障制度比较、住房基础理论、我国住房保障政策的经济效应、住房保障与住房市场及经济发展水平之间的实证研究等。不过，关于住房保障财政支出责任的划分问题的研究，目前并不是太多见。郑思齐、符育明、任荣荣（2009）认为，住房保障是一项涉及收入再分配的福利政策，因此应由中央财政承担。王斌、高戈（2011）通过住房过滤模型和SVAR模型就住房保障对房价的动态冲击效应进行检验分析后认为，经济适用房建设对房价上涨具有抑制作用，同时，房价上涨会促使“相机抉择”的政府加大经济适用房投资力度。换言之，房价的上涨会给地方财政在住房保障方面的支出带来激励。楼继伟（2013）认为，中央与地方政府之间的事权和支出责任的划分，应当按照外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”，中央应集中一部分社会保障责任，如养老保险、医疗保险等，但并未提及住房保障问题。欧阳华生、黄智聪（2014）通过空间计量模型框架的实证研究，认为我国由经济发展带来的GDP规模和政府财力快速增长并未有效支持财政对住房保障的投入；城镇化进程加快给住房保障问题解决带来了较大压力；区域间政府住房保障财政投入竞争会促进区域间政府住房保障财政的投入。

由以上文献可以看出，当前的学术研究成果认为：住房保障的支出责任本应由中央政府承担，但是中央政府把该事责下放到地方，并施以政治激励。对于地方政府而言，面对城镇化进程的加速，住房保障支出的压力与日俱增，除非地方的房地产发展比较景气，且政绩考核机制中有明显的区域间竞争因素的作用，才会使得地方政府加大住房保障支出。

三、中央与地方政府关于住房保障建设的态度不一

（一）中央政府日益重视住房保障问题

在效率优先建设理念的指导下，我国经济高速发展，社会急遽转型；然而，社会不公现象却显得日益严重，民生问题日益突出，亟需政府介入，通过收入再分配来缓和矛盾，解决问题。

深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容。自党的十七大提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”后，中央政府工作的基本思路和政策方针有了重大转变，强调全面履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能，重点关注民生、服务民生、改善民生。这也就要求财政工作必须要将重心转到服务民生上。与之相对应，在财政预算收支科目里面，2008年新增了地震灾后恢复重建支出科目，2009年新增了保障性住房支出科目等。

2008年底，国务院下发《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出要加大保障性住房建设力度。截至2010年底，我国城镇保障性住房覆盖率达到了近8%的水平。而从2011年起，我国就进入了保障性住房建设“加速跑”阶段。在2011年的政府工作报告中，中央政府提出要开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户，创历年之最。2012年又提出新开工700多万套保障性住房建设。2013年城镇保障性安居工程住房基本建成544万套、新开工666万套。2014年，全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上（含各类棚户区改造住房470万套以上），基本建成480万套。^[3]由此可以看出，中央政府对于住房保障问题日益重视，建设热情高涨，计划宏大。但相比之下，地方政府的表现并没有那么积极。

（二）地方政府住房保障财政支出动力不足

根据相关实证分析结果，诸如医疗、就业、住房、社保等民生建设，对经济增长的影响较弱，这就意味着，在当前的考核机制下，地方政府仍以经济增长为先，没有足够的积极性来有力地执行中央决策，以推进住房保障建设。

“十二五”期间宏大的保障性住房建设规模，彰显了中央政府对于民生的关注程度，但是随之而来的巨额资金投入、土地和生产能力又该如何保障？如表1所示，2009—2013年期间，我国住房保障的财政支出压力主要由地方政府承担，尽管有中央的转移支付，但地方政府仍然需要付出巨大的成本。

表1　2009—2013年我国住房保障财政支出额　单位：亿元

续表

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2010—2014）的相关数据整理而得。

以2013年为例，全国住房保障建设公共财政共支出4480.55亿元，其中，中央本级财政支出404.73亿元，地方财政支出4075.82亿元。中央财政总共下达了三次转移支付专项资金，共计1015亿元，包括补助廉租住房保障专项资金80亿元、补助公共租赁住房保障专项资金580亿元和补助城市棚户区改造专项资金355亿元。^[4]换言之，地方本级财政共承担了3060.82亿元的保障性住房支出，占总支出的68.31%。

还需注意的是，在建设经济适用住房的时候，地方政府必须要无偿地划拨土地，这对于地方政府来说，无疑是一项巨大的机会成本。根据国土资源部的相关数据，2013年全国地方政府土地出让总收入为41649.18亿元，总出让土地面积为36.68万公顷，平均每公顷土地的收入额约为1135.47万元。2013年国有建设用地供应面积共计73.05万公顷，其中用于保障性住房的土地面积为3.44万公顷，占住宅用地供应总量的24.9%，相当于总出让土地面积的9.38%。^[5]按照2013年的土地出让平均收入水平，实际投入的保障性住房用地成本达到3906亿元左右，远远大于显性的投资资金。

对于大部分的地方政府来说，住房保障建设支出所需资金主要来源于土地出让收益。有些地方政府还需动用住房公积金的增值收益来支持廉租房的建设。此外若仍有缺口，则需动用其他地方财政支出。这对于过度依赖于土地财政的地方政府来说绝非美差，从经济效益的角度出发，他们也绝对不愿意致力于几乎没有经济收益的保障性住房建设上。因此，在目前的政绩考核制度下，地方政府与中央政府往往还存在着一系列的博弈。

四、中央与地方政府间住房保障财政支出导向的博弈分析

（一）博弈类型

中央和地方政府之间围绕住房保障建设支出问题的博弈，首先是由中央政府做出是否要大规模兴建保障性住房的决策，并批复各地方政府所报上来的预算计划；接着是地方政府进行自主决策是否要有力执行原计划；然后是由中央政府决定是否要进行问责或激励。因此，总体看来，这是一个动态的博弈过程。

其次，中央政府对于地方政府是否有力执行原计划，存在一定程度的不完全信息。从信息经济学角度来看，中央政府与地方政府构成一种委托—代理关系，且存在着信息不对称的问题，中央政府并不知道地方政府会不会真正地将中央决议贯彻落实到位。所以中央政府与地方政府在此博弈过程中存在一个信息集，包含了各种不完全的信息，下一个决策主体并不能完全观测到这个信息集中的所有信息，因而会出现犯错误的概率。综上所述，本文所择取的博弈模型是一个不完全信息动态博弈模型。

（二）博弈模型

根据上文分析内容，本文构建动态博弈树如图1所示。

图1　中央政府与地方政府关于住房保障支出的动态博弈

图1中，中央政府与地方政府的支付矩阵由（uc，ul）表示。C表示中央政府的效用；L表示地方政府的效用；e表示中央政府对地方政府的监督成本（审计成本）；p表示中央政府向地方政府问责时，地方政府的效用损失；f表示中央政府给地方政府提供的追加转移支付或者是相应的补助激励。若地方政府按原计划建设保障性住房，则中央政府可获得的效用为C1，地方政府所获的效用为L1；但若地方政府并没有按原计划建设保障性住房，或者中央政府没有决定要兴建保障性住房，则中央政府的效用都为C0，地方政府的效用都为L0。中央政府将执政理念转变到“推进服务型政府建设”上来，强调“执政为民”，因此可以认为中央政府加强民生建设后所得的效用要大于之前的效用，即有C1＞C0。但是地方政府由于受到GDP政绩考核指标以及各区域经济实力竞争的压力，可能会认为L1＜L0，从而懈怠对原计划的执行；若地方政府已切实地转到关注民生上来，那么会认为L1＞L0。

博弈的第一阶段。中央政府决定“建”或者“不建”保障性住房。如果以1－λ的概率选择“不建”，则中央政府和地方政府都获得一定程度的效用，这是由纯经济效益所带来的效用，记为（C0，L0）。如果以λ的概率选择“建”，则进入到博弈的第二阶段。这里，λ∈［0，1］。

博弈的第二阶段。地方政府必须要做出自主决策，是否要坚持执行原计划，兴建保障性住房。如果以1－θ的概率选择“执行计划”，则表示地方政府要承担巨额成本，效用值变为L1；或以θ的概率选择“不执行计划”，则无需承担这部分成本，效用值仍为L0。不管地方政府做出何种抉择，都会面临第三阶段的博弈内容。这里，θ∈［0，1］。

博弈的第三阶段。中央政府出台了问责制，即对地方政府是否完成了住房保障建设任务进行问责，这其实就是相当于委托方对代理方的监督过程。同时，地方政府也可能会在此过程中要求中央给予资金补助，以“更好地完成安居工程建设任务”，中央政府根据地方政府所报上的数据进行批复，给予激励。但是，中央政府在进行问责或激励的时候，并不清楚地方政府到底是处于何种状态，因此会面临一个不完全信息集I，在审计工作完成之前，中央政府所做出的决策都有可能出现一定概率的错误。

在这个动态博弈过程中，两个参与人（中央政府与地方政府）的行动都是类型依存的，每个参与人的行动都传递着有关自己类型的某种信息，后行动者通过观察先行动者所选择的行动来推断其类型或修正对其类型的先验信息，然后选择自己的最优行动。下文将依据上述假设对这个博弈进行求解。

（三）不完美信息博弈的精炼贝叶斯均衡求解

若λ＝1，则说明中央政府一定选择建设保障性住房，则博弈树沿右边的路径进入下一个子博弈；若λ＝0，则说明中央政府选择不建设保障性住房，则博弈树沿左边的路径结束。根据当前的中央政策，中央政府一定会选择建设保障性住房，因此，一定有λ＝1。

在这个子博弈中，由于存在一个信息集I，不能继续拆分子博弈。因此我们对这个子博弈使用精炼贝叶斯均衡求解法进行战略决策。假定中央政府认为地方政府选择“不执行计划”和“执行计划”的概率分别为θ和1－θ。给定这个信念，中央政府选择“问责”的期望效用为：

E［uc（问责）］＝θ·（C0－e）＋（1－θ）·（C1－e）＝θC0＋（1－θ）C1－e

选择“激励”的期望效用为：

E［uc（激励）］＝θ·（C0－e－f）＋（1－θ）·（C1－e－f）

＝θC0＋（1－θ）C1－e－f

根据前文对各参数含义的定义，一定有e＞0，f＞0。那么不论θ、e、f如何取值，一定有E［uc（问责）］＞E［uc（激励）］，所以中央政府一定会选择“问责”。给定地方政府知道中央政府将会选择“问责”，则地方政府的最优选择将视地方政府的观念而决定。

情形一：如果地方政府仍唯GDP为上，则一定会选择“不执行计划”。

情形二：如果地方政府已切实关注民生，则一定会选择“执行计划”。

对于情形一，给定“不执行计划”是地方政府的最优战略，当中央政府观测到地方政府没有选择“执行计划”，则可以确定地方政府一定选择了“不执行计划”，即θ＝1，从而得到精炼贝叶斯均衡为：｛不执行计划，问责；θ＝1｝。

对于情形二，给定“执行计划”是地方政府的最优战略，当中央政府观测到地方政府没有选择“不执行计划”，则可以确定地方政府一定选择了“执行计划”，即θ＝0，从而得到精炼贝叶斯均衡为：｛执行计划，问责；θ＝0｝。

（四）结论

由以上动态博弈的均衡求解结果，可以得出以下几个结论：

①住房保障支出责任如果由中央上收，而具体事权由地方政府承担，即事责与支出责任相分离，并通过转移支付的形式将经费下放到地方政府支出的方式，无法得到效率结果。

②尽管中央出台了问责制，但是如果地方政府没有及时转变执政理念的话，仍然无法达到预期的政策目的。

③另外，我们得到的另一均衡结果属于“鞭打快牛”的棘轮效应。尽管这也是此博弈的一个精炼贝叶斯均衡解，但这显然是对地方政府积极性的打压，其在实际工作中会降低行政效率。

五、总　结

基于上述博弈分析结果，从效率角度来看，地方政府会选择情形一的精炼贝叶斯均衡结果，即｛不执行计划，问责；θ＝1｝；而从促进社会收入再分配的角度来看，中央政府会通过其他政治途径使得地方政府选择情形二的精炼贝叶斯均衡结果，即｛执行计划，问责；θ＝0｝。但这也就意味着，地方政府需以牺牲效率为代价。换言之，中央政府要委以地方该项事责的时候，就需要舍弃掉对地方GDP增长的考核目标。

从新型城镇化建设的目标来看，要进一步推进农业转移人口的市民化，使其真正融入城市建设及市民生活中去的话，每个地方政府都会加大力度来提供更优质的生活环境，包括住房、医疗、教育、卫生、社保、就业等方方面面。但前提条件是要放开户籍限制，从而使得人力资源良性流通，即人口往社会生活环境更好的地方集聚，进而实现社会内生的良性城镇化建设结果。在这样的前提条件下，地方政府应该承担也愿意承担相应的住房保障支出责任。

但从我国当前的实际情况来看，户籍制度的改革无法一蹴而就，因此住房保障的支出责任要真正实现与事权相适应的目标，还需假以时日。

综上，本文认为，从短期来看，住房保障的支出责任应先由中央承担，但中央政府在对地方政府问责的同时，必须要配以有效的激励政策，即在进行政绩考核时，改革传统的GDP指标制，实行以民生问题落实程度为重要指标的考核体系，从而改变地方政府的支付效用，实现地方政府财政支出结构的优化。从长期来看，为促进新型城镇化建设的可持续性及城市优化，住房保障支出责任可以转由地方政府承担，实现事权与支出责任的相一致。

主要参考文献

1.Harsman，B.，Quigley，J.M.Housing.Markets and Housing Institutions：An International Comparison.Boston：Kluwer Academic Publishers，1991：12.

2.Esping-Anderson，G.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Princeton：Princeton University Press，1990：48-50.

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4.Malpass，P.，Murie，A.Housing Policy and Practice.London：Macmillan，1982.

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6.Philippe Thalmann.Identification Households Which Need Housing Assistance.Urban Studies，1999，36（11）：98-100.

7.Harry Vander Heijden.Social Rented Housing in West Europe.Urban Studies，2002，39（2）：102-108.

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9.Goetz，Edward G.Comment：Public Housing Demolition and the Benefits to Low-Income Families.Journal of the American Planning Association，2005，71（8）：407-410.

10.薛翠翠，冯广京，张冰松.城镇化建设资金规模及土地财政改革——新型城镇化背景下土地财政代偿机制研究评述.中国土地科学，2013（11）.

11.郑思齐，符育明，任荣荣.住房保障的财政成本承担：中央政府还是地方政府.公共行政评论，2009（6）.

12.欧阳华生，黄智聪.区域间经济发展、城镇化与住房保障财政供给——基于空间计量模型框架的实证研究.财贸经济，2014（6）.

13.王斌，高戈.中国住房保障对房价动态冲击效应——基于SVAR的实证分析.中央财经大学学报，2011（8）.

14.贾康，张晓云.我国住房保障模式选择与政策优化：政府如何权衡“倒U曲线”演变中的机会公平与结果均平？财政研究，2012（7）.

15.楼继伟.中国政府间财政关系再思考.北京：中国财政经济出版社，2013.

New Urbanization，Housing Security and the Division of Fiscal Expenditure Responsibilities

——Based on Game Analysis between the Central and Local Governments

Abstract：The key issue in the process of the new urbanization is how to realize the citizenization of the agricultural transfer population，and ensure them fair treatment in education，medical treatment，social security，housing and so on.These products would be shouldered by the governments and the market together.However，the burden pressure is enormous yet，no matter for the new citizens nor the governments.This paper mainly discussed the fiscal supply issue of housing security，basing on the game analysis between the central and local governments.The conclusion is that the local governments would not be effectively motivated to implement the housing security building，if the present assessment mechanisms were not changed.Thus，provide the relevant empirical support for the further reform of China’s fiscal system，especially the division of fiscal expenditure responsibility of housing security.

Key words：New Urbanization；Housing Security；The Division of Fiscal Expenditure Responsibility；Dynamic Game With Incomplete Information

【注释】

[1]童幼雏，浙江财经大学财政与公共管理学院，E-mail：youchu@zufe.edu.cn。

[2]城镇化率，用城市人口和镇驻地聚集区人口占全部人口的比重衡量，以反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。相应的人口数据均用常住人口而非户籍人口数。

[3]数据来源：住建部网站，http://www.mohurd.gov.cn/。

[4]数据来源：财政部网站，http://www.mof.gov.cn/。

[5]数据来源：国土资源部，2013年中国国土资源公报，http://www.mlr.gov.cn。