财政宪政是财政均富的规制基础

宪政是以法行政的核心，也是一国财政分配财富的法律基础和规制基础。凡是市场经济发达国家其财政运行的规制基础都离不开宪政，宪政也成为这些国家政府行政的基本约束。厘清宪政与财政的关系，为财政均富奠定深厚的规制基础。

一、宪政与财政

毛泽东给宪政下的定义是:“宪政是什么呢?就是民主的政治。”^[13]宪政(constitutionalism)从词源上看，与宪法有着密不可分的关系，关于宪政的解释基本上都与宪法相关。虽然学术界承认宪政与民主之间存在着密切的关系，但近年来许多学者一般不把宪政与民主政治相提并论，而把宪法的最高性、政体制度上制约公权力保障私权利的制度安排、法治秩序等作为宪政的内涵。如张友渔认为，“宪政就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不允许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”^[14]

对宪政的解释，学术界观点不一。但概括起来主要有两种:一种观点认为从以人为本的角度来界定，认为宪政包括三个方面:一是体现人民意志的宪法;二是国家权力严格按宪法产生和运行;三是宪政的目的是人的全面发展。另外一种观点为多数人所接受，其宪政概念的核心就是“限政”或“有限政府”，即为保障公民权利而对国家权力的限制。“所谓宪政，是指人类创设的控制公权力行使，保护公权力相对人权利、自由的一种机制。”^[15]“宪政主要表现在如下两个方面:一是保障个人的合法权利和基本自由，二是有效地限制政府权力。”^[16]

尽管对宪政还没有共同认可的概念，但共识性逐渐增多。学者普遍认为宪政的基本特征是，以保障公民权利、规范和限制国家权力为目的的宪法和法律的至高无上性。这种理念要求政府所有权力的行使都纳入宪法的轨道，并受宪法的制约，使政治运作进入法律化理想状态。

作为国家的重要行政权力，从历史来看，西方国家的财政是宪政的重要内容之一，二者有直接的内在逻辑关联，西方现代财政的形成过程，同时也是国家公共治理的宪政化的过程。西方国家的宪法均对政府的财政权力加以规定与限制。例如，日本宪法第83条明确规定:“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”相反，政府对财政权力的滥用或行使不当，往往会侵害公民权利。例如，政府在法律之外课税，公民的财产权利就不能得到保障，因此政府的课税权必须有合法的来源，并受法律的约束。不仅如此，西方各国宪法中包含大量财政条款，如美国宪法第16条规定:“国会有权对任何来源的收入征收所得税，无须在各州按比例进行分配。”瑞典宪法第10条规定:“未经议会授权，内阁不得以国家的名义进行任何借款或者承担任何财政义务”等等。虽然其具体内容和繁简程度不尽相同，但是仍做到了细致、详尽和明确的描述。概括地讲，宪法中包含的财政条款涉及8个方面:一般性条款、税收条款、公共支出管理条款、政府预算管理条款、公债管理条款、政府间财政关系条款、财政监督条款和程序性条款。^[17]西方国家宪法中的财政条款，不但是政府财政管理权力的最高法律约束，而且使政府的公共财政活动有所遵循，有所归依。基于此，西方国家政府财政管理方面的立法，均以宪法为最高依据，政府的财政管理活动必须置于宪法的约束之下，不得有违反宪法的课税和其他财政活动。这也正体现了“有限”政府的法制性。

对于财政，财政部科学研究所贾康教授(2006)提出^[18]，财政的基本内容是“以政控财，以财行政”，即国家政权凭借社会统治者和管理者的政治权力掌握社会总财力的一部分，进而通过财力分配中的运行(收支与政策)来行使公共权力的形式履行政府的职能。在此，根据宪政和财政的基本含义，笔者将财政宪政定义为:财政在履行其收入分配、资源配置、稳定发展经济的职能作用时，以法律为起点、分配为内容、公平为原则、均富为目的的政治形态和政治过程。一句话，财政宪政就是在法律监督下的财政活动。

宪政的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现为:财政与市场的分权、纵向财政分权、横向财政分权。目前我国财政正处于转型时期，财政与市场之间的界限不明，财政“越位”和“缺位”现象同时存在。“越位”意味着不必要的财政开支，以及对公民财产权的过度侵害。随着财政体制改革的深入，必须明晰政府的事权和财权，理清财政与市场之间的界限，从而为宪政的进步奠定良好基础。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。从宪政的角度看，决定纵向财政分权方案的主体，必须是超越于中央和地方政府。由此可知，制定财政收支划分法势在必行。横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是财政民主的落实问题，即立法机关对财政权的制约。财政权作为国家主权的重要组成部分，它的确立和行使都必须贯彻一系列的法定原则，其中包括预算法定原则，国债法定原则和税收法定原则，这些原则应当在宪法中有所体现。有效的分配财政权，就要使其专属于特定的立法机关和执法机关。如预算的审批权、监督权、以及预算的编制权、执行权等预算权，应当在人大和政府间进行有效具体的界分。税收的立法权、征管权和入库权等税权，就应当在立法机关和执法机关之间进行明确的分配，等等。只有在宪法、法律中确立有关内容，具体地规定预算、税收、国债等领域的权限划分等问题，宪法才有可能日臻完备，也才有具体的宪政可言。^[19]从我国实际出发，确定均富财政体制的立宪目标。尽快完成我国的财政立宪。^[20]

二、财政宪政的基本模式

财政宪政要求宪法和法律必须给政府及其公共财政的活动范围划上明确的界限，确保政府及其公共财政没有逾越其活动范围的条件和机会。要建立由纳税人和所有公民直选出的代表按公平、自由、公开竞争的方式产生的代表机构进行参政、议政和督政，以确保政府及其公共财政的活动符合纳税人和所有公民的利益，确保政府尊重并保护公民的财产权和经济自由等基本权利，确保政府的税收和其他财政收入为人民创造福祉，杜绝其对社会过度提取，与民争利。

中央和地方的财政权限划分，无论大国还是小国、联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，中央与地方财政关系实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及诸多要素，经济利益的区域配置。财政权限在各级政府之间的合理划分，关系到地方政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关涉到地方自治与国家结构、国家体制等根本性的宪法问题。^[21]它们始终是社会最重大的关系之一，尤其对于处于转轨时期的中国更是如此。我国实行单一制的国家结构形式，中央对地方财政的控制非常强，财政分权其实只是一种“财政放权”。这种分权模式从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。政府内部财政权力出现了严重分散，地方和部门的自身利益得以强化。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失衡。中央和地方在财权和事权上的无休止的明争暗夺，不仅模糊了中央和地方政府的职能界限，淡化了各层级政府对不同地区人民负有提供公共产品的责任，而且促使中央和地方“与民争利”，形成地方“诸侯经济”，分割全国统一市场，严重削弱了中央宏观调控的能力。为此，需要在界定中央和地方政府的职能界限及其相互关系的基础上，用财政宪政将国家的财政权在中央和地方之间加以配置和规范，进而通过均富财政体制实现调控财力纵向失衡和横向失衡，最大限度地缩小公共服务水平的差距。

近年来我国的财政形势日益严峻。国家的债务负担已经相当沉重，大量债务负担的积聚，至少已构成发生财政危机的潜在可能性。如国家不断增加财政赤字、增发国债的做法，是否会产生“财政幻觉”并影响到“代际公平”?为什么政府总是入不敷出?为什么“一年预算”，要“预算一年”?政府的各种投入，是否都是为纳税人谋福，是否都在为社会提供公共物品?如果不是，则多增加的支出，或赤字的生成，是否还具有合法性?是否违背宪政精神?民主政治发展中出现的“财政危机”大多都转为“经济危机”，最后陷入“宪法危机”之不归路。^[22]而要回答这些问题，则需要探讨产生财政危机的法律原因。

但无论是从发展中国家还是发达国家的实际情况看，最终的解决方案都定格在财政宪政管理上。财政危机的原因虽然是复杂的，但是主要是一场制度危机和法律危机，也就是说，通过宪法和法律合理界定政府的支出和收入规模，最终彻底解决财政危机。因此，必须要建设宪政管理。只有财政立宪，才能从根本上摆脱财政压力的困境。然而，与许多国家宪法相反，我国宪法的相关规定却十分简单，直接规定“预算”的条款微乎其微，主要是明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权;在税收方面，直接规定“税收”的不过一条，即“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。而对于国债，则更是未做任何规定，除了就国库券管理制定一些行政法规之外，其他大量的关于国债的规定，都是由中央部委制定的规章甚至内部规范性文件，而完整系统的国债法至今尚付阙如。可见，财政相关的预算、税收和国债的事项，在宪政管理中存在着许多规定上的缺失，出现了无法可依，无章可循的现象。由此可见，财政均富需要加速法制财政，而这正亟需宪政管理的建设。

按照“职责明确、对称事权、均等财权、均衡拨款和宪政管理”五大要素架构的均富财政体制目标模式，需要各要素之间均衡、和谐、协调。由于在实现中这些构成要素的确定和实施，与许多法律制度相互冲突或相互制约，因此，要化解这些矛盾，就必须加快财政立法进程，现阶段实施财政宪政管理就要采取必要的措施。

而从前面的论述中将公共财政的均富思想归纳为:分配原则—公平优先，兼顾效率;分配目标—公共服务均等化;终极目标—促进共同富裕。而以此为导向架构起来的均富财政体制目标模式—能否发挥其调控纵向和横向财力失衡，实现公共服务均等化，促进共同富裕目标实现，一揽子健全完善的法律体系以及据此开展的各项活动—宪政管理是基础。

所以，笔者认为均富导向下的财政宪政模式，则是根据《宪法》制定并细化相关财政法律，据此开展财政活动。即根据《宪法》制定《财政法》和《预算法》两项财政根本法。在此基础上，制定收入、支出和转移支付方面的相关法律或实施细则。

三、财政宪政是财政均富的法律基础

宪政必然意味着民主、法治、公平，作为宪政的一部分，财政宪政同样意味着民主财政、法治财政、公平财政。财政宪政通过“限政”、“限财”、建设“有限政府”，为保障公民权利而对国家权力进行限制，按照体现人民意志的宪法行事，国家权力严格按宪法产生和运行，最终实现人的全面发展。财政宪政作为在法律监督下的财政活动，宪政管理要求财政在履行其收入分配、资源配置、稳定发展经济的职能作用时，以法律为起点、分配为内容、公平为原则。时至今日，大多数的国家都已构成了相对完善的财政宪政制度框架，而我国更是急需进行这一步构建。反之，如果不能够对财政权进行有效分配，财政秩序则必然依旧混乱，财政危机就会潜滋暗长。

财政宪政的不断完善，必将推动财政体制的改革，朝着民主财政、法治财政、公平财政的方向前进。财政宪政作为社会主义宪政的一部分，必然沿着社会主义的方向，服务于社会主义的任务，为实现社会主义的目的。

预算作为财政的预设方案，是财政运转的逻辑起点，公共财政的制度基础是国家预算。“一个平衡的预算几乎应该是任何可接受的宪法框架的必要组成部分。”预算法制作为财政法制的基础组成部分，是财政收入与支出及其营运管理无时不以公民基本权之保障为依据。建立公共财政的基本框架，就是要构造公共财政的运行机制，即现代预算制度。对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许有超出预算边界，即预算制度是公共财政运行的基本规则。预算法是政府预算管理的法律规范，是国家权力机关与国家行政机关，中央政府与地方政府划分预算管理权责的依据。政府预算法治化则是实现财政法治化的基本途径，结合公共财政的要求改革预算制度，既是我国进一步财政改革的突破口，也是逐步实施宪政的重要动力。预算保证了国家与公民的利益分界，通过控制国家的财政收入与支出，限定国家干预的范围，保障公民的自由空间。并且预算代表着财政决策与执行权的分离，代表着中央与地方的相互制衡。而这种权力分工与制约的体制，正是一国宪政体制的“黄金底座”。人民代表大会制度是我国的根本制度，依据我国现行宪法的第62条的规定，“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”是全国人大的职权之一，作为权力机关，全国人大，依据不断完善的《预算法》，对预算和预算执行情况进行审议，目的就是要求国家要严格依照宪法和法律规定权限，科学配置资源，调节收入分配差异，使民众共享发展的成果。如前所述，这也是财政均富的要求。

财政宪政的一个重要方面就是中央和地方的关系，中央与地方的关系涉及诸多要素，但实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及经济利益的区域配置，社会主义的目的是要实现共同富裕，要调节收入、分配的差异，也是财政宪政的公平财政内容的应有之义。财政宪政通过提高财政法律位阶，界定政府职能、划分事权、规范财力划分、科学设置税种，健全规范财政转移支付制度，实现平衡发展，共同富裕，这与财政均富的目的相一致。财政宪政的健全完善过程，必将为财政均富体制的建立提供规制基础。如前所述，在财政宪政基础上的财政均富要求财政公共权力在宪法和法律范围内运行，科学配置财政资源，调节收入分配差异，使民众共享发展成果，进而促进共同富裕目标的实现^[23]。

【注释】

[1]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版第1475页。

[2]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版第1475页。

[3]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版第379页。

[4]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版28页。

[5]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第311页。

[6]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1478页。

[7]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第364页。

[8]《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京人民出版社，1995版，第294页。

[9]《马克思恩格斯选集》(第1卷)，北京人民出版社，1995版，第294页。

[10]《马克思恩格斯全集》(第42卷)，北京人民出版社，1979版，第123页。

[11]胡锦涛:《切实做好新形势下的人口资源环境工作》，《人民日报》，2004年3月11日。

[12]安秀梅:《中央政府与地方政府责任划分与支出分配研究》，《中央财经大学报》，2006年第6期。

[13]《毛泽东选集》，中国人民解放军战士出版社，第690页。

[14]《宪政论丛》(上册)，群众出版社，1986年版。

[15]姜明安:《政治文明与宪政的辩证关系》，《团结》，2003年第3期。

[16]高全喜:《宪政、自由与正义》，公法评论http://www.gongfa.yeah.Net.

[17]陈必福:《财政立宪:我国宪政建设之路径选择》，《财税研究》，2005年第6期。

[18]贾康:《公共财政与社会和谐》，《经济研究参考》，2006年第45期。

[19]张守文:《财政危机中的宪政问题》，《法学》，2003年第9期。

[20]朱孔武:《财政立宪主义研究》，法律出版社，2006年版。

[21]刘剑文:《财税法学》，高等教育出版社，2004年第1版。

[22]J.Lsensee，Der Sozialstaat in Wirtschaftkrise，in Fs ur Broermann 1982.S.365.

[23]王泽彩:《财政均富:实现公共服务均等化的理论探索》，《财政研究》，2007年第1期。