城乡统筹步伐加快但生活品质有待提升

新型城市化从本质上说，是以人为本、公平共享的城市化。宁波推进全域都市化，不仅要关注城市居民，也要关注农村居民；不仅要关注全体居民生活品质的整体提高，更要关注困难群众、弱势群体、低收入阶层生活品质的明显改善，通过加快推进城乡基本公共服务的均衡化和优质化，使宁波真正成为不同阶层人民共同生活的美好家园。近年来，宁波通过编制实施统筹城乡发展纲要、启动幸福美丽新家园建设等重大举措，全市城乡居民生活水平不断提升，不仅在浙江省最先实现城乡低保一体化，而且新农合、城乡居民养老参保率、基础养老金享受标准等位居浙江省领先地位，全市统筹城乡发展水平、农村全面小康实现度两项综合性指标均列浙江省第一，率先跨入城乡统筹水平“全面融合”阶段。尽管宁波城乡居民生活水平得到很大提升，但由于农民户口人数居多，受传统农民生活、消费习惯等因素的影响，城乡居民生活品质仍有待提高。

提高居民收入，是保证生活品质的根本。市场经济体制下，各种竞争机制的引入、要素分配的差异性，必然会导致收入的结构性差距。其中，城乡居民之间收入的差距，是衡量一个地区统筹城乡发展的一个重要指标。

近年来，宁波加大对居民创业、就业工作的支持力度，宁波城乡居民收入出现稳步上升态势。总体来看，宁波居民收入水平方面的指标相比并不落后，城乡居民收入处于较高水平，同时农民增收步伐快于城市居民，城乡居民收入差距逐年缩小。这可以从表2-9看出，近年来宁波城乡居民收入比例持续下降。2012年，全年城镇居民人均可支配收入达到37902元，全市农村居民人均纯收入达到18475元，连续9年实现两位数增长。无论是城乡居民收入额还是差距，都要好过杭州。但相比苏州（城乡差距已经小于2），宁波在促进农民增收方面仍需努力（见表2-10）。

此外，虽然宁波农民收入已连续9年实现持续较快增长，但南北区域差距和收入结构问题仍十分突出。从区域上看，宁波仍有“16+3”相对欠发达区域，涉及398个村，15.3万户，44.6万农村户籍人口。从村级集体经济实力来看，截至2011年底，全市还有261个村年集体经济收入不足10万元，绝大部分集中在南三县，这些都影响城乡融合进程。从收入结构上看，一方面城市困难家庭、农村低收入家庭的增收仍然困难；另一方面宁波农民人均纯收入中，财产性和转移性收入仅占17.8%，如何增加农民财产性和转移性收入，仍需予以高度关注。

表2-9　2008—2012年宁波城乡居民收入　　（单位：元）

表2-10　2012年宁波、杭州、苏州城乡居民收入比较　　（单位：元）

改善民生是经济社会发展的出发点和落脚点。总的来说，宁波社会事业取得了长足的进步，但从横向比较来看，整体发展水平有待提高；从内部结构来看，均衡化程度亟须提升。

一是医疗卫生方面，相比城乡居民的看病需求，全市的医疗机构资源仍显紧缺，“看病难”问题仍然突出。2012年宁波每千人拥有卫生机构床位数为4.90张，比苏州的人均7.11张少了45%。从内部结构来看，除了市区以外，下辖县（市）的人均床位数均低于全市平均水平，而且大幅落后于苏州的县（市），几乎只有苏州的一半。这说明，宁波医疗资源分布过于集中于市区（人均床位数与苏州市区不相上下），但各县（市）发展则相对滞后，从而影响了全市整体水平。

二是教育方面，宁波在义务教育方面走在全国前列，但在关系城市未来发展潜力的高等教育方面，需要进一步加大力度。2012年，宁波全市共有14所高等院校，比苏州少6所。尤其应注意的是，宁波所有高校全部集中在中心城区，至今各县（市）尚未实现高校零的突破。与此对比，苏州高校资源的分布则相对均衡，每个县（市）至少有1所高校，昆山甚至达到3所。如何将高校的人才资源、科技资源进一步延伸到各县（市），有效服务地方经济社会发展，值得深入思考。

三是公共文化方面，宁波（乡）镇、街道一级的基层公共文化事业机构建设加快，但实际运行效果欠佳。2012年底，宁波累计建成文化站149座，高于苏州的99座，而且各县（市）的文化站数量普遍高于苏州。但有个现象值得警惕，那就是文化站的“空壳化”运行。从全市文化站的平均从业人数来看，宁波（3.01个）连苏州（8.55个）的一半都不到，各县（市）文化站的平均人员配置也全部低于苏州。如果只有文化硬件设施的建设，而不注重公共文化队伍的建设，那么文化站将无法发挥其惠及基层群众的实际效益。

四是社会保障方面，全市社会保障制度的“城乡二元”问题依然突出，与城乡一体化制度设计的要求还有相当的距离，各地区之间的社会保障水平也参差不齐。近年来，宁波加强户籍人口参保扩面工作，2012年户籍参保率达到82.9%，农村新农合参合率达到95%以上，并在浙江省率先实现最低生活保障“城乡一体、标准一致”。但从人均社会保障与就业支出来看，2012年宁波全市人均社会保障与就业支出为1367.7元，低于苏州的1568.4元。从地区来看，宁波中心城区的人均支出最高，达到2091.9元，但各县（市）的人均支出水平均低于全市平均水平，尤其以南三县更为明显。与此相反，苏州人均除了常熟较低以外，其余各县（市）的社会保障与就业支出均超过1000元，处于相对较高的水平。这在一定程度上反映了两地困难群体基本生活保障水平的差异（见表2-11）。

表2-11　2012年宁波、苏州社会民生情况比较

综合评估宁波的生态环境质量，可以说是喜忧参半。比较而言，宁波的水系相对独立，近年水环境改善明显，但大气环境质量则持续下降，特别是在控制工业废气和机动车排气污染方面公众满意度较低，灰霾（PM2.5）等环境问题逐渐显现，成为公众焦点。

第一，从水环境质量看，全市集中式饮用水源地水质全面改善，百姓饮水安全基本得到保障，区域性地表水环境质量恶化趋势也有所遏制，但平原河网水质优良率和功能达标率普遍较低，Ⅴ类和劣Ⅴ类比例较高。2013年上半年，宁波市地表水优良水质率为35%，功能达标率为56.3%，总体为轻度污染。造成平原河网水质污染的根本原因：一是生态用水严重不足。宁波因工业用水量很大，造成水资源开发过度，已经成为缺水城市，挤占了生态用水，加剧了平原河网水质的污染。二是农业面源污染比较严重。化肥农药流失、种植业废弃物、养殖业排泄物和农村生活污水的污染负荷已占全部污染负荷的1/3以上。三是农村环境基础条件普遍较差。缺乏完善的人畜粪尿收集和处理系统，农村生活污水处理设施建设严重滞后，有些村落生活垃圾随意堆放，造成河道淤积和水体污染，甚至导致土壤重金属污染和有机污染。

第二，从大气环境质量看，空气质量下降趋势较为明显。一是空气优良天数逐年减少。2001年到2010年，宁波I级优的天数从212天下降到88天（最少的为2008年，只有78天）。二是酸雨污染日趋严重。2001年至今，酸雨污染已经从73.1%上升到94.7%（最高的为2008年，达到97.2%），全市几乎均为重酸雨区，且表现出硫酸与硝酸混合污染型特征。三是灰霾天数不断增加。工业、交通、电力生产等人为活动产生的大量极细微颗粒浮游在空中，与大气中的气态污染物混合、反应，产生二次污染，使得空气混浊、能见度低，公众反响强烈。四是某些区域有机废气污染问题、臭氧复合污染问题逐渐显现。深究其根源：造成宁波大气质量连年下降的直接原因是二氧化硫、氮氧化物、烟尘等大气污染物排放居高不下，但更深层次的原因是重化工业的高速发展和机动车保有量的快速增长，导致原煤、燃油等化石能源消费量双双急剧攀升。

从全球城市化和社会发展的客观规律看，一般来说，农村的城市化与农民的市民化进程是同步进行、相互促进的。相应地，在制度上确认和保护农民享有与市民同等的权利和利益成为工业化、城市化进程的必然结果。但在我国城市化进程中没有同步给农民带来市民化的权益，甚至出现了农民权益受损的情况，宁波在一定程度上也存在这种现象。

这主要包括两方面权益：一是土地权益。当前，宁波农村土地征用存在不规范现象，农民公平分享土地增值收益的机制尚不健全，城乡平等的要素交换关系尚未确立，导致农村人口进城入镇缺乏足够的资本。二是公共服务权益。受城乡二元结构的制约，现行政策在一定程度上滞后于统筹城乡发展的实践需要，城乡基础公益设施、基本公共服务标准上“城高乡低”，质量上“城优乡劣”等问题仍然普遍。由于统筹城乡发展的协同不够，部门之间城乡发展存在政策的碎片化现象，导致农村居民在享受公共服务方面存在差异。