行业管理模式与市场准入制度

以上分析表明，改革开放以来我国构建了以《建筑法》和《招标投标法》为核心的法制体系，对建筑市场实行了严格的政府规制。另一方面，通过设立行业的行政主管部门，对建筑业实施了包括市场准入在内的行业管理。

1．行业管理模式

改革开放后，我国建筑业的行业管理是通过在国家机构中设立单独的行业主管部门来进行的。但是，建筑业的行业管理体制至今留有计划经济时期的痕迹，存在分部门管理和行业分割的问题。

在计划经济体制时期，基于用基本建设管理取代建筑业管理的指导思想，我国建立了按照部门和地区划分的多部门、多层次的管理体制。除建筑行业主管部门外，许多部门各自成立行业内部的建筑施工企业。如铁道部，在中央和各省分设中铁建设总公司及中铁第一局、二局等企业；冶金部则分设中国冶金建设总公司及中冶第一冶金建设公司、第二冶金建设公司等企业；交通部也分别有相似建制。

改革开放后，为了打破建筑行业长期以来条块分割的局面，1988年国务院机构改革时撤销了城乡建设环境保护部，组建了新的建设部，其主要职能是对建筑业实施行业管理，协调和规划城乡住房开发和城市建设，负责建筑工程设计、施工和标准定额的管理等。各省、自治区、直辖市人民政府设立的建设厅和建设委员会，是所在地区建筑业行政管理机关，在业务上接受建设部的指导，负责本地区建筑业的行业管理。

2008年，国务院机构改革后，原建设部调整组建为住房和城乡建设部。此次国务院机构改革，体现了政府治理理念由管理型政府向服务型政府的转变，具有向民生倾斜和向宏观调控倾斜的特征。新组建的住房和城乡建设部主要职责精简为：拟订住房和城乡建设政策，统筹城乡规划管理，指导全国住宅建设和住房制度改革，监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。其中，解决关系人民群众切身利益的住房问题和加强城乡建设统筹，是住房和城乡建设部的主要职能。

虽然住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）突出了住房保障职能，也是此轮国务院机构改革中少数几个“改名”的部门，但原有的绝大部分管理职能并没有改变，仍然是建筑业的行业主管部门。

在国家机构中成立一个建筑行业主管部门，有利于对建筑市场实行统一的监管体系。然而，在计划经济时期形成的行业管理模式的影响下，目前我国建设工程领域实行的仍然是过去的分部门管理体制，即除住建部对建筑业实行行业管理外，铁路、交通、水利等部门负责对全国的相关专业工程的监督管理。也就是说，住建部名义上对全国的工程建设市场实施统一的监督管理，但实际上主要管辖房屋建筑和市政公用基础设施部分，水利工程、道路桥梁等专业工程的立项、施工管理、工程监督等都由水利部、交通部、铁道部等部门负责，不受住建部的管辖。此外，国家发展改革委员会对国家重点工程实施监管，对外承包工程则归口商务部管理。这些非建设行政管理部门与住建部的职能交叉，导致了建筑市场多头管理的局面。

这种条块分割的行业管理体制，不利于形成统一的大市场，也不利于行业和企业本身的发展壮大。因为多头管理不仅增加了管理层次，阻碍了生产力发展和资源的有效配置，同时也加大了对建筑市场实行宏观管理的难度。因此，有必要对工程招投标和承发包、施工质量和安全、技术规范和资质管理等实现统一的管理体制和监管体系，同时应进一步发挥行业协会在形成行业自律机制方面的重要作用，以更好地适应建筑市场发展的需要。

2．市场准入制度

对进入建筑市场的企业实行必要的资质管理或执照发放等市场准入制度，是世界各国建筑业普遍采取的一种管理模式。过去我国对建筑施工企业实行的是“注册管理”，改革开放后，自1984年起建筑业开始推行企业资质就位制度，逐步建立起以“资质等级”为核心的行业管理体系，其范围涉及所有从事工程勘察、设计、施工、监理或者招标代理业务的企业。

资质管理制度实际上也就是企业进入建筑市场的市场准入制度，即由国家建设行政主管部门对建筑业企业的资格和素质提出明确要求，根据企业具备的条件核定其资质等级，并按照企业资质等级划定相应的营业范围。换言之，建筑业企业必须按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等条件申请资质，经建设主管部门审查合格并取得资质证书后，方可在资质许可的范围内从事建筑生产活动。

到目前为止，我国已对建筑施工企业先后实施了五轮的资质等级管理，逐步实现了从企业“注册管理”向“资质管理”方式的转变，并形成了施工总承包企业、专业承包企业和劳务分包企业构成的三个层次的组织结构。这对于解决不具备施工条件的企业超越资质承揽工程的恶性竞争问题，以及调整产业组织结构和规范建筑市场秩序等发挥了积极的作用，但也存在诸多有待进一步改善的地方。

从以往的实践看，资质管理制度对于抑制市场过度进入的实际作用较为有限。每当新一轮的资质等级管理标准出台后，很多低资质企业想方设法提高等级进入高一级市场，出现了较高等级企业始终处于有增无减的态势，导致过多企业在同一平台竞争；而高等级企业也涉足到中小型工程项目市场，加剧了低层次市场的无序竞争。另一方面，资质管理制度的专业划分过多、过细，并带有一定的按行政部门划分的痕迹，因而限制了企业的活动空间和跨行业发展，导致大量具有较强实力的企业只能在房屋工程领域中与较低资质的企业抢夺市场。这种现象说明，资质管理制度的制定往往不能适应产业发展和市场竞争的动态变化，因而对于优化行业组织结构和规范企业竞争行为的实际作用有限。

2007年，新一轮的企业资质管理开始启动：企业的资质受理由过去定期集中受理的方式改为随时受理、限时审批，并取消了企业资质年检；修订后的施工总承包特级资质标准突出了对企业整体资信能力、自主创新能力以及主要管理人员和专业技术人员能力等方面的要求。新资质管理制度的实施，有利于维护市场竞争环境和促进产业结构的调整，但也将面临一些新产生的问题。资质管理权限和审批权限分散到各级政府和主管部门后，反而可能不利于消除对本地区和本部门的市场准入限制。此外，取消企业资质年检后，需要考虑如何对取得资质的企业实施动态监管、对资质标准不达标的企业制定有效的市场清出措施等问题。