国内因素的总体分析框架

对于美国国际经济政策制定的国内因素分析，可以从行为体、政治制度以及行为体对政策的政治影响渠道这三个关键因素进行判断。识别出行为体是进行美国经济政策制定研究的第一步，只有在准确理解行为体的前提上，才能进一步分析出各个重要行为体的政策偏好，并在此基础上总结它们对于政策的影响模式，最后得出具体的国际经济政策是如何出现的。

一、行为体

就经济政策制定的行为体而言，相关的美国国内行为体包括：政策制定者、政策监督者和政策影响者三类。

政策决策者主要是行政当局的政府高级官员，主要是指总统到副部长级别当中的政府官员。他们掌握着各种经济政策制定所需要的相关信息，处理着来自国外的各种政策反应，同时必须照顾国内其他行为体的利益诉求。从国际关系研究的现实主义理论出发，他们被认为是理性、客观和中立的行为体，对国际经济政策制定的现实主义分析，也很可能停留在此一层面，而不会渗透国家的“硬壳”，去关注国内其他行为体的影响。但是，越来越多的研究表明，虽然政府官员在政策制定方面拥有程序上的权限，但这并不意味着他们是完全独立的行为体，能够不受外界干扰。事实上，他们的决策在很大程度上要受到政策监督者和政策影响者的制约。从政府行为体国际经济政策制定的偏好而言，由于他们处于国内—国际交汇的前沿，而且能够较好地超脱出具体利益集团的束缚，所以通常行政当局行为体更多的是从维护美国国家整体利益目标的角度来制定国际经济政策。

政策监督者在美国通常是指美国国会。按照美国宪法，是美国国会，而非美国行政当局在有关经济政策方面的决策才拥有最终的决定权，这在贸易政策方面表现得更为明显。所以，尽管诸多国际经济政策看起来是美国行政当局的具体部门在制定，但至少在法律层面，国会及其相应的委员会能够施加非常重要的影响，并且能够对政府的政策进行强有力的监督。国会对政府国际经济政策进行监督的渠道主要有听证会、联邦预算审议、人事任命安排以及发表相关研究报告等。由于美国国会分为参议院和众议院，根据两院分工上的少许差异，它们对于国际经济政策制定的政策监督重点和影响渠道有所区别。在监督方面，比较明显的区别是众议院在贸易政策，参议院在汇率政策各自有着较为重要的发言权；在影响渠道方面，除了共同的听证会等方式外，众议院在财政拨款，参议院在人事任命方面也各有侧重。从国会行为体的偏好来看，由于国会议员都由每一个选区选举决定，所以对于议员而言，他们往往更多关注选区内的地方性事务而较少关心这一政策的全国性影响，国际经济政策的制定很可能根据这一经济政策对其选区的影响而决定。

政策影响着美国国内层面各种各样的利益集团。所谓利益集团，按照戴维·杜鲁门的解释，是指“在其成员所持的共同态度的基础上，对社会上其他集团或者组织提出某种要求的集团”。1在美国这样的一个游说具有制度支持以及进行频繁各级选举的国家中，虽然利益集团不具有公权力，但由于它们所掌握的经济资源和对选举的影响，它们对经济政策的制定发挥着极为重要的影响。如果按照达尔等学者的多元主义的理论，美国政府和美国国会也都仅仅是利益集团的代言人而已，美国国际经济政策是利益集团之间的竞争博弈以及利益集团对国会和政府施加影响结果。当然，这是一种较为极端的分析，政府和国会确实会受到利益集团的影响，但它们也并不是没有自身利益和偏好的被动方。需要指出的是，在每一个国际经济政策上，都有着许多利益集团的存在，这些利益集团并非在每一个具体经济政策领域都会发挥影响，而且对于政策的影响力大小也不均衡。就偏好而言，利益集团在国际经济政策制定方面的偏好更为具体，基本上是根据自身受到某一经济政策的影响是正面还是负面来确定。

从更为宽广的视角而言，美国国际经济政策制定中存在多个重要行为体，并不为美国政府所垄断，受到国会以及各个利益集团的深度制约，是美国建国之始就集中体现的分权理念的贯彻。正是由于经济政策权力的分散，各个行为体偏好的不一致，以及总统选举以及国会选举的结果变动，才导致了美国国际经济政策有时看起来并不符合其国家整体利益，在国际层面也不具备非常可信的承诺。

二、政治制度

确认了美国在国际经济政策制定过程中发挥主导作用的行为体之后，随后一个重要问题是分析这些行为体所处的政治制度。之所以要分析制度，正如伊肯伯里曾指出的，因为制度“规定了社会力量在其内相互作用的规则和舞台。在不同程度上，制度还设定条款和提供斗争所用的资源”。2无论是政府、国会或者是其他社会利益集团，都必须在制度所规定的规则之内进行博弈。而且，不同的国家有着不同的政治制度，政治制度的差异决定了行为体博弈方式的区别。在分析美国国际经济政策制定的时候，必须要考察美国特色的政治制度，并以此为基础，深入分析行为体的政治活动。大体上，在各种政治制度中，以下几种制度发挥着重要作用。

第一，选举制度。美国是一个选举社会，总统、国会议员以及其他各级政府和议会都要根据法律的规定进行定期选举。由于在选举前后，每位候选人，特别是总统和国会议员竞选人的选举活动需要足够的竞选资金来进行必要的宣传，而且要通过迎合普通民众的政治纲领获得他们的支持，所以美国的政策制定者和监督者必须极为重视选民的意见，努力避免由于某些政策损害了选民利益而输掉选举。而美国民众也普遍知晓此点，懂得充分利用选举和选票来影响和制约总统和国会议员。所以，受选举的影响，美国原有的国际经济政策往往在总统竞选以及国会议员换届选举遭受较多的争论。选举之后，随着总统人选的更迭，以及国会议员的变化，那些被获选者批判的国际经济政策将很可能被修正，并且作为一种对选民的承诺，新的政策如果能够通过一定的程序，将会出台。国际经济政策的改变更有可能发生在政府换届等选举后，并不意味着在非选举时刻就不会有重大变化。即使是在某位总统的任内，同样有可能根据国内政治形势的情况以及选民的利益诉求，及时进行自我调整，以便赢得任期。不管如何，选举制度赋予了美国各种社会力量和利益集团以定期化的机制来谋求国际经济政策的改变。

第二，党派制度。美国是典型的两党制国家。无论是联邦层面的总统选举和国会选举，以及州和地方层面的行政长官和议员选举，基本上是在共和党和民主党两党的候选人之间。这种两党竞争政治权力的党派格局结构性地使得两党更有可能在某些国际经济政策上发生差异乃至冲突。造成这种差异和冲突的主要有：（1）党派理念的差异。传统而言，共和党较为偏向市场，主张政府应该较少干预市场，应该采取自由化的经济政策。这在共和党的里根和小布什两任总统内得到了印证。而民主党则相对倾向于政府的作用，认为要适当干预市场，防止市场失控状况。克林顿和奥巴马两位民主党总统的施政理念充分体现了此点。（2）政治献金提供群体的要求。竞选需要资金，那些提供资金的政治团体在选择给予哪个党派更多资金的时候有着较为明显的倾向性。总体上，共和党的资金捐献者多为大型跨国公司、商业精英以及金融公司，民主党的资金捐助者多为劳工团体，工会组织以及少数族裔。不同的利益集团有着不同的政策偏好，受这些竞选资金的影响，共和党和民主党在国际经济政策上也表现出了不同的立场。（3）权力斗争的需要。这里的权力斗争既包括日常化的，也包括竞选期间的。为了凸显对方党派政策的失误以及己方政策的正确，共和党和民主党大都会激烈批判竞争对手的政策。至于政策本身的对错，在一定程度上已经被忽视了。

第三，府会制度。总统和国会根据法律的相关规定，在国际经济政策上分享着一定的权力。但因为利益取向的不一致，总统更倾向从全国的整体利益角度出发，而国会议员更愿意从本选区的具体利益得失角度来审视某一具体国际经济政策，所以这两个行为体通常在国际经济政策上存在着一定的分歧。由于府会制度的存在，美国政府在制定国际经济政策的时候并不能完全自主决定，必须要充分考虑国会的意见，争取它们的支持。但在很多时候，国会议员会从自身利益的考虑出发，制约或阻碍行政当局的政策倡议，甚至使得行政当局在某一国际经济政策领域的已有政治承诺也因为这一国内政治制度的原因而无法得以贯彻。即便总统和国会都属于同一党派，两者利益关注点的落差还是会给国际经济政策方面的府会关系带来一定的张力。当然，由于同属一个党派的原因，两者间的府会张力可能会通过良好的党内沟通而有所缓解，但如果总统和国会分属两个党派，那么这种张力将会很难消除，并会严重破坏美国某一国际经济政策的稳定性和延续性。

第四，官僚制度。官僚制度是影响美国国际经济政策制定的最后一个重要制度。与前三者不同，官僚制度是一种行政当局内部的制度因素。行政当局内部在国际经济政策制定方面有着诸多经济部门参与，比如美国总统委员会、财政部、商务部、农业部、能源部和美国贸易谈判代表办公室等。此外，还有一些其他重要非经济部委，如国务院、国家安全委员会以及国防部等部委参与。这些部门基于各自部门的职能视角对于某一经济问题的看法存有差异并产生不同的意见，这是正常的现象。如果考虑到部门之间可能还客观存在的其他竞争因素，比如为了扩大本部委的影响力以及获得更多的财政预算，或者部委首长之间的私人磨合等问题，那么官僚制度将会严重影响到某一国际经济政策的最终制定。事实上，从不同的部门职能出发，各个部委间很难就某个具体政策一体达成一致的意见，通常需要更高层级的协调，在某些情况下，甚至不得不需要总统出面进行最终的定夺。而最终商定的结果，则受到其他因素的影响，比如不同部门首长与总统的关系，以及总统本身的理念和态度。

三、政策影响者的影响渠道

利益集团等美国国际经济政策制定影响者，要想真正影响美国政府的对外经济政策制定，必须要开展必要的“政治活动”或曰“游说活动”。所谓“政治活动”，是个人或者群体所采取的用以影响政府政策决策过程的活动。3其目标是试图“通过联系（或通过促使他人联系）立法官员或其他政府官员，以保证有利于自身的法案、政策。”在大多数国家，社会行为体所采取的政治活动可以按照活动的层次分为低、中、高三层，也可以按照活动的方式分为公开和非公开两种。

表2．1　利益集团政治活动的层次

资料来源：I．M．Destler and John S．Odell，Anti-Protection：Changing Forces in United States Trade Politics，Washington：Institute for International Economics，1987，p．24。

表2．2　利益集团政治活动的方式

资料来源：Barry M．Mitnick，Corporate Political Agency：The Construction of Compe-tition in Public Affairs，Sage Publications，1993，p．235。

美国国际经济政策的影响者通常不会单独行动，而是会以结盟或联盟的形式共同行动，因此形成政治联盟。这里的政治联盟有两层含义：（1）众多拥有共同政策偏好的个体经营者、公司或行业；（2）共同采取某些形式的政治活动——如抗议、游说等等——以影响政策。有些政策联盟可能维持若干年，而有些联盟只是针对特定议题才形成，随着议题的消失，这些联盟也就自然消失。

一个很重要的问题在于，假如针对同一个国际经济政策议题，有很多政策联盟参与其中，并期望都能够使得政策的制定有益于自身，这就必然牵涉政策联盟的影响力问题。学界在这方面已有较多的研究。比如，有学者指出，联盟影响力不仅仅取决于其成员数目的多少，而且要考虑到政策联盟内部的次级集团（sub-group），哈丁把这部分愿意独自支付政治活动成本的成员称为次级集团。4次级集团主要由市场集中度高的社会成员构成。市场集中度是指企业等社会成员的销售额在全部市场上的占有率。5集中度越高，则意味着市场占有率越高，同时意味着企业的利润越多。由市场集中度高的企业所组成的次级集团或者政策联盟，能更好地克服联盟通常存在的“公共产品成本”问题。达尔则认为，一个群体如果要强有力，必须具备两个条件：高度的一致性（high level of unity）和占有较多数量的资源。6与一般的企业相比，由市场集中度高的企业所组成的政策联盟不仅符合一致性高要求，能够解决困扰联盟活动的公共产品成本分摊问题，而且占有较多资源。比如，市场集中度高的企业通常拥有规模经济，拥有数量很多的员工；这些企业每年交纳很多税收，因此对经济的贡献很大；市场集中度高的企业每年的利润很多，相应地，用于政治目的的花费也可以较多；这些企业的领导通常和政府高层保持密切的私人关系；等等。实证研究也证明了此点。不少学者通过研究美国公司参与政治行动委员会（Political Action Community）的行为，认为高市场集中度的企业有利于联盟的组织和动员，进而比其他联盟能够获得更大的政治影响。7

必须说明的是，在识别出政策制定者、监督者和影响者并且分析政策影响者的影响渠道这一分析模式来分析美国国际经济政策制定，是一种“自下而上”的分析方法，它较好地突出了美国的制度特质，看重美国国内非政府行为体在美国国际经济政策中的适当作用。但与此同时，这种分析方法也存在着一定的不足，即它未能合理地评估政府的功能，忽略了政府的能动作用。事实上，美国政府并非完全是一个受国内政治因素主导而没有自身“追求”的被动者。更为准确地说，美国政府虽然确实受国内政治生态的深刻影响，必须考虑其他行为体的利益诉求，但其本身也是国内政治的重要行为体之一，能够独立地对国际经济政策的制定发挥重大影响。美国政府制定任何一项国际经济政策或多或少都有超越狭隘利益集团利益，体现整体“国家目标”的考虑。

此外，总统个人在包括国际经济政策方面的执政理念在美国国际经济政策制定过程中也是必须考虑的因素。在美国历史上，也存在着尽管遭遇国会的反对以及利益集团的持续游说，但是总统还是能够坚持其个人看法，按照自身理念来制定国际经济政策的案例。通常对总统国际经济政策理念的划分可以较为粗略地从偏向自由主义的国际经济政策还是保护主义的国际经济政策两方面展开。在前者中，总统认为体现在贸易、投资和金融货币等领域国际经济体系的自由特征是非常值得维护的，并且也饯行此点。而后者，总统认为国际经济政策的首要目标是维护国内的就业岗位，保护国内行业免受外国产品的激烈竞争。当然，自由主义和保护主义的区分不会非常明显的呈现出一边倒的形态在某一任总统任内得以体现，在更多时候，两者可能都兼而有之，但某一理念会表现得更为显著一些。