金融监管的总体模式与框架

(一)金融监管的总体模式与框架

一个好的制度安排应该既能考虑到未来的挑战，又要尊重传统和现实的状况。针对综合经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场、跨国界的监管，即功能性监管，统一、综合的监管模式必将成为上海金融特区金融监管体制最终的选择。尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，形成统一、集中、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。建立起风险性与目标性监管模式和制度，以此实现对各类金融机构同类型业务的统一监管，从而避免功能监管产生的重叠和盲区，并且能够降低监管成本和提高监管效率。

在混业经营的情况下，有两种可供选择的监管模式，即统一监管模式和功能监管模式。由于在混业经营模式下，金融产品复杂、金融风险多样，因此，理想的监管模式应该是有统有分、统分结合的模式，既可以在统一监管框架下实行监管机构内部专业化分工，也可在功能监管模式的基础上设立一个协调和综合控制风险的机构，实现专业化监管和统一监管的结合。面对现实，着眼未来，可以采用在统一框架下实行监管机构内部专业化分工的方式构建上海金融特区的金融监管模式。具体来说，设立上海金融特区金融监管局，将其作为一个集中统一的监管框架，内部构建由银监会、证监会、保监会组成的专业化分工的“三合一”功能型监管体系；与此同时，还应加强金融机构的内控机制，在金融监管委员局的协调下，充分发挥金融自律性组织、会计师事务所、审计事务所等社会各界的监督作用，构建一个广泛的金融监管体系(见图5-2)。上海建立集中统一的金融监管模式，要对银行业、证券业、保险业监管资源进行整合，以精简机构、提高效率为原则，通过优化监管组织结构，建立一支高效、精干的金融监管队伍，统一制定和执行金融监管政策。这样做的好处在于，既可以防止出现决策与执行“两张皮”或分业监管模式下“各自为政”的弊端，又能从根本上消除多层次监管、重复监管、机构性监管所产生的问题，有利于增强我国金融业的整体竞争实力，防止发生金融风险和金融危机。为了发挥金融监督管理局的作用，可以在金融监督管理局下设立金融监管咨询专家小组，充分利用学术界和金融机构的金融专家、社会知名人士等社会资源，广泛听取社会各界在金融监管和金融发展方面的意见，为金融监管政策的调整提供广泛的群众基础和社会基础。

图5-2　上海金融特区金融监管框架

积极为逐步从机构性监管转向功能性监管创造条件。所谓机构性监管，是指按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业务活动。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管，它关注的是金融产品所实现的基本功能，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管真空，同时，还可以使监管体制和监管法规更有连续性和一致性。而从机构监管转向功能监管的理论依据则在于，“金融功能比金融机构更稳定”，“机构的形式随功能而变化，机构之间的创新和竞争最终会导致金融系统执行各项功能的效率提高”。成立一家超级金融监管机构，从而独自、全面、有效地对业务广泛的金融机构的整体情况加以监控。

建立金融同业自律控制系统。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会(或协会)是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要，自发地形成和发展起来的。结合我国金融业发展的现状，提出两点建议：一是在监管当局的鼓励、指导以及社会舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会。可根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融业同业公会，并提倡在此基础上形成全国金融业同业公会的联系机制。二是赋予金融业同业公会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。从世界各国金融监管操作系统的建设看，其构成要素大致包括金融监管制度、金融监管设施、金融监管手段、金融监管队伍等内容。

监管主体应成为学习型、知识型的监管组织。站在知识经济、信息网络金融的视野来看，传统的监管要素正在或已经发生了重大的转变，它们必将被新的监管要素——监管知识、信息和能力所取代。现代信息系统可以将以资料为基础的监管程序知识、个人经验和其他监管知识注入网络系统，并进行信息分配。知识异于资本等其他生产要素之处在于它突破了收益递减规律，体现的是收益递增的原则，监管信息与知识是监管配置中的一种无限资源，因而监管信息和知识管理应该成为监管的核心，监管信息系统应置于监管过程的中心位置。只有一个以信息、知识为基础的监管机构才能够把未来监管的诸多特征注入其中。要构建以信息、知识为导向的新监管体系，对一个组织来说必不可少的是将自己纳入到一个不断学习的程式中，即必须首先成为一个学习型组织。

树立科学监管理念，构建有序、高效的市场监管体系。在资本市场日益国际化的趋势下，树立正确的监管理念是监管工作的重中之重，也是健全监管体制的理论基础。监管理念主要包括以下内容：①以市场化管理为取向；②保护投资者的合法权益；③确保公平、高效、透明；④降低系统风险；⑤树立国际化意识。上海金融监管应该采取监管机构监管和市场参与者自律相结合，上下一致、纵横一体、相互监督、职责分明、有序高效的链式市场监管体系和风险为本的监管制度。从立法、司法、行政相制衡的角度，分别建立健全行使监管职能的机构。在有序、高效的链式市场监管体系基础之上，建立“以集中立法型监管体制为主、以自律性组织监管为辅”的科学、有效的金融市场监管体制，形成一个监管主体多元化、监管层次多级化，相互协调又制衡的有效监管体系结构。

风险为本的方法包含六个主要步骤(见图5-3)：风险为本监管方法的第一步，即了解金融机构的情况，是要编制《金融机构综览》的文件。《金融机构综览》扼要说明该机构的结构及财务状况，其中包括简述该机构的主要业务部门及职能、业务策略及推出新产品的计划，并说明其法律结构及财务状况，识别关于金融机构本身或其联属机构(如本地或境外附属机构及分行)的问题事项。金融机构综览所载的数据，视乎该机构的复杂程度而定，并主要根据内部与公开资料及定期实地查访收集所得的资料而编制。经过风险为本方法的第二个步骤，即评估风险后，便要编制《风险评估说明文件》。风险评估工作是要识别金融机构所面对的风险类别、风险水平及方向。为有效进行这项工作，这个步骤采用风险评估模块法，也就是按照每项潜在风险及风险管理制度的具体水平来评估金融机构的各项主要业务。风险评估的目的，是为编制金融机构所有八种潜在风险的全面风险状况。风险状况将会用作完成风险为本方法的第三及第四个步骤，也就是事先策划监管工作及确定审查工作的内容。这两个步骤所需制作的文件是《策划及审查范围摘要》。监管机构将致力按照金融机构的复杂程度及风险状况设计具体的审查工作。风险为本的第五个步骤，即审查工作，将会集中评估金融机构就每类潜在风险所设的风险管理制度的成效。实地审查结束时，实地审查经理将会给予风险管理评级。第六步是进行持续不断的非实地监管，包括推行适当的监管措施，更新对金融机构风险的评价。风险为本制度是循环式设计，并尽量根据最新情况持续不断地进行监管，同时辅以实地查访、审慎监管会议，以加强监管的工作。认可机构的实地查访可在整个周期的任何阶段进行，但大多都是在实地审查前或后的风险评估更新程序期间。在实地审查前进行查访的目的，是要了解最近期的发展面貌，原因是这些新发展(如推出新产品或风险管理制度任何重大改变)可能会影响认可机构的风险状况。此外，在进行实地审查前的查访过程中，个案主任须评估认可机构的内部审计部门，其中包括检讨内部审计职能的独立性及表现。评估结果将用作决定进行风险为本实地审查的范围。若内部审计职能被认为可以接受，并符合监管局所定标准，监管局将可较依赖内部审计职能已完成的工作，然后适当地缩小实地审查的范围。在实地审查后进行查访，则通常是就审查期间的重大发现或当局推行监管措施的现况进行跟进。

图5-3　金融监管的程序