新时期中介组织的复兴

计划体制时代的中国具有典型的“强国家、弱社会”特征，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权。个人要想获得最基本的生存条件，就必须通过国家的制度性安排，即单位制度、户籍制度和身份制度来获取。所以，纯民间的社团组织几乎没有任何自我生存和发展的空间。始于1978年的改革开放，给中国社会带来了全面而深刻的变化，从各个方面为第三部门组织的复苏和发展创造了有利条件。这一时期，活动于政府、传统工商企业和市场之间的市场中介组织的发展十分迅速，社会性的中介组织和民间组织的发展呈现出活跃局面。

(一)新时期中介组织发展的背景

概而言之，新时期各类中介组织和社会组织的复兴主要得益于国家政治经济生活的以下变化:

(1)政治、经济高度一体化的传统格局逐渐改变。政府主动转变职能，实行政企分开，将政府的经济管理职能部分外移。在农村实行家庭联产承包责任制，在城市对企业放权让利。在保留政府对经济的宏观调控权力的前提下，一定程度上撤销了对社会经济生活领域的某些强制性的直接管理和干预，从而逐步形成了一个具有相对独立性的经济活动领域，为市场中介组织的发展提供了一定的社会空间，以承接政府让渡出来的某些职能。

(2)大力发展市场经济，不仅意味着政府减弱对经济活动的直接控制，还导致社会结构和社会群体的日益分化，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，如无“单位”归属的个体户和没有“部门”归属的私营企业等。1978年中国非公有制经济占国内生产总值的1%，到1993年达到12.3%，1996年已高达24%，到目前其经济总量已逼近国民经济的“半壁江山”。在市场经济条件下，这些独立化、分散化的经济活动主体获得迅速发展，并在国民经济中占据日益重要的地位。在城市，实行政企分开后的企业已经作为相对独立的商品生产者和利益主体开展活动;在农村，农民也成为独立的商品生产者和经营者。面对市场竞争，这些经济活动主体都需要以某种方式沟通信息，彼此联结，以更好地协调相互间的关系，而市场中介组织正好具备这种功能。

(3)改革开放后，随着市场经济的发展和单位制度的弱化，出现了多元化的利益群体，并形成了一定的群体认同观念，它们正寻求新的利益表达途径。如在体制外出现的各种社会群体，包括大量的私营企业主、个体户和数量庞大的打工族。资料显示，早在1998年，城市个体、私营企业从业人员已接近国有单位从业人员的一半。他们不属于体制内的某个企业、事业单位，却具有各自共同的利益和需求。即使是体制内的人们，他们的许多问题诸如专门利益、志趣、信仰甚至学术、经济和社会活动等，通过原来的组织体系来解决已不能奏效，或者说不能十分有效地给予解决。日益多元化的社会参与的要求，需要由新的社会组织形式来承接。

(二)新时期中介组织发展概况

20多年来的改革开放，尤其是经济体制改革带来的一系列重大变化，使中国的经济发展呈现了前所未有的新局面，也为市场中介组织以至各类社会组织的复苏与发展提供了机遇。在20世纪70年代末和80年代的中国，中介组织的发展规模较小，数量较少，社会影响也不是很大。至90年代以后，随着市场经济的发展，大批中介组织不断涌现，业务涉及生产、流通、消费、社会保障等各个领域。

目前看来，与市场相对应的中介组织主要有以下六大类:

1.商务咨询类

其服务有明显的商业性质，即其活动仅仅是依法为服务客体提供商业咨询服务，既考虑社会效益，也注重经济效益。如招商机构、项目代理机构、投资咨询机构等。

2.社会公益类

其服务行为具有明显的社会性、福利性和保障性，即其活动虽向社会提供有偿服务，但不以盈利为唯一目的，更多考虑社会效益，体现社会价值。如人才交流机构、劳动就业指导机构等。

3.监督鉴证类

其服务行为严格履行国家有关法律政策，即其活动既向服务客体提供合理的鉴证证明等法律法规服务，又对它们进行监督检查，以保证服务客体在市场经济中公平交易、公平竞争，这类组织同时也因自身的专业技能而关注自己的经济效益，如质量检验认证机构、计量认证机构、资产评估机构、审计师事务所、会计师事务所等。

4.行业协会类

其服务行为主要依据市场规则，制定行规或公约，协调本行业事务，实行同行企业自律，维护会员企业利益，提供社会服务。其活动宗旨是，同行企业的自我保护和自律。它们发挥沟通政府与企业之间的联系，为政府决策提供咨询依据，为企业发展提供信息，研究制定本行业产品标准，提出相应发展规划建议，帮助企业解决困难，为企业培训人才等作用。如各类经济行业协会、工业行业协会等。

5.准司法类

其服务行为主要依据法律法规，作出类似司法机关的权威性调解或裁决。它们虽然不具有国家司法机关身份，但却能依据法律解决服务对象间的纠纷。如劳动争议仲裁机构、人才流动仲裁机构、经济技术合同仲裁机构、公证机构等。

6.准行政类

其服务行为主要依据有关法律法规或根据政府委托，在特定范围内履行对经济、社会事务的管理和监督。虽其本身不具有行政行为，但可作出类似政府机关的权威性决定，或具有社会影响的结论。其服务形式主要是监督、检查、审核、认证等，以及对违法者进行行政处罚和制裁。如公共客运管理、工程质量管理、社会文化市场管理、物价管理、运输管理等。这类组织的行为准则一般由政府规章或规范性文件制约。

在上述市场中介组织发展的同时，与社会相对应的中介组织也获得了空前的发展，其种类主要有:各种研究会、学会、基金会、协会、联合会、俱乐部、联谊会、民间社团和咨询机构等。资料表明，到1989年，全国性社团已由20世纪60年代的不到100个，发展到了1600个，地方性社团也由约6 000个发展到20多万个。其后，经过治理整顿，社团的数量有所下降，到1997年，全国性社团组织有1 848个，县级以上的社团组织18万多个。至2001年，我国社团的总数达到13万多。^[23]值得注意的是，这些社会团体的基本性质是非营利和非政府的组织，属于第三部门组织的范畴。又如全国性的社会公益基金组织，到目前为止约有60多个，中国青少年发展基金会可以说是其中社会影响最大的一个。^[24]

之所以有如此迅猛的发展，从动力来源上看是政府自上而下地推动和社会自下而上地催生的结果。政府推动中介组织和社会组织的发展，目的是建立一种与市场经济体制相适应的社会机制，确立新的社会整合方式。通过发展中介组织与社会组织，既提高公共服务的能力，又激发民主向上的人文精神，实现新的社会整合。各地的行业协会、消费者协会的建立，与政府的倡导和推动，以及政府有关职能部门的帮助有着相当大的关系。类似的例子在其他许多中介组织的创办过程中也屡屡可见。同时，也有一部分中介组织主要是自下而上由民间创办，经政府有关职能部门审核批准之后设立的。这类组织较多地集中在学术研究、文化、体育领域。在全国个体劳动者协会创立之前，有些地区的个协也是各业个体户联合建立起来的。从总体趋向看，随着改革开放的进一步深入发展，这种自下而上创办的社会组织将会越来越多。

(三)新时期中介组织发展面临的问题

由于脱胎于半殖民地半封建社会，又实行了持续近40年的计划体制，中国社会的自主性、独立性先天不足，“国家全能主义”^[25]的惯性又十分强大，所以在原有体制没有完全改变的制约之下，相当一部分中介组织和社会组织并不具有作为第三部门组织应有的独立性、自主性。目前的社会组织建设中，政府行政行为的推进仍然占据主要部分，即使是纯民办的中介组织，也有感于无政府背景难以有效运作，而主动请求政府官员担任组织的领导职务，或者是直接挂靠在政府有关职能部门之下。这就决定了新时期中介组织的发展主要面临下列问题:

1.独立性差，过分依赖政府，带有明显的官办色彩

就中介组织的产生而言，主要有三种类型:①由政府机构改革转化而来，如协调、监督、公证、检测等中介组织。这类中介组织的机构、人员、设施等都来自政府。②由原来的国有企业某些职能部门转化而来。由原国营企业自身承担的一些职能，如广告策划、信息收集、咨询评价、劳保福利等，纷纷归还于社会。③社会自身产生的中介组织。一些具有某项业务能力的社会成员自发组织起来，进行合法登记后成立的中介组织。我国目前的中介组织多属第一、第二类型，属于第三类型的为数甚少。这就是说，中介组织中的大多数都是从政府的“母体”中衍生而来的，是政府有关职能部门的转化物，是权力的产物，这就异化了它们应是市场经济本身产物的性质;再加上长期的官本位思想，使它们紧紧“挂靠”政府主管部门，并具有相应的行政级别，成了政府的附属机构。职能的错位，使它们在社会生活中缺少动力和活力，在经营管理上普遍缺乏独立性、自主性，遇事喜欢依靠政府去解决，创造性地开展工作以及主动克服困难的精神显得不够，不能真正独立地面向社会、面向市场，中介组织的作用难以真正发挥。

2.功能不全，环境缺失

市场经济体制确立后，市场的运作规则和政府职能的转变，迫切需要中介组织扮演政府与企业之间的纽带角色，由于产生这类组织的内因和外部环境不成熟，迫使政府出面干预并自上而下地组建各类中介组织。中介组织的管理职能、组织结构等都没有很好地规范，由发育不良而引发功能不全，使许多中介组织没有找到合适的位置。一方面，政府部门及其工作人员还习惯大包大揽的作风，不想或不愿把有些过去属于政府的权力下放或分解给中介组织，影响了中介组织职能的发挥;另一方面，市场主体还不善于或不习惯利用中介组织为其服务，许多企业有困难仍习惯于找政府或主管部门。

3.总量不足，结构不合理，发展不平衡

目前我国的中介组织无论在规模还是结构上，都远不能满足市场经济发展的需要。一些急需建立的社会中介组织还没有建立起来，从现有的中介组织看，数量明显不足，种类不齐全，资金来源不足，远不能适应需要。从地域分布看，中介组织大多数是在东部沿海一带和大中城市，广大的内地、农村分布很少，甚至有的地方是空白。在一些传统的行业中，中介组织初具管理规模和网络，而新兴行业中的中介组织仍较弱小。

4.管理体制混乱，法律规范滞后

我国目前关于中介组织的性质、地位、作用等缺乏明确的法律规定，已有的政策、法规还有待完善。政策法规不健全严重影响了中介组织的正常运转和健康发展。同时，大多数中介组织是由行政机关采用行政手段建立的，直接依附于行政机关，有的就干脆被作为行政机关或事业单位来对待，定级别，定编制，财政拨款，在人、财、物上直接受制于行政部门;并且政出多门，多头管理，不同行业的中介组织受同一部门领导，或同一中介组织受不同部门领导，造成人为的管理矛盾和摩擦，造成部门割居和垄断，不利于同行业公平竞争。此外，中介组织独立运作的机制严重缺失，一方面是因为中介组织的自律性不强;另一方面是由于有关部门对中介组织的科学管理薄弱和社会监督不足造成的。