浙江省中心镇建设的推进历程

二、浙江省中心镇建设的推进历程

浙江省中心镇建设的起步是比较早的。早在1995年，浙江省就开始对小城镇进行综合改革试点，并坚持把培育小城镇作为加快城市化、加速工业化、有效解决“三农”问题的必由之路。在1998年、1999年和2000年，中共浙江省委、省政府先后连续出台了《浙江省城镇体系规划（1996-2010年）》、《浙江省城市化发展纲要》和《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》，明确提出了中心镇的规划、建设和发展的问题。特别是《浙江省城市化发展纲要》中明确提出，要“以县城为重点，着力培育100个中心镇，促进小城镇发展从数量型向质量型转变。针对目前量大、面广、质低、规模过小的小城镇发展现状，各地应根据区位条件、经济实力和影响范围等发展条件，有重点地择优培育一批中心镇。经过较长时期建设，使之成为农业和农村现代化建设的基地。要大力改善中心镇的投资环境，完善基础设施和公共服务设施，提高城镇品位和质量，吸引生产要素集聚，引导集中发展”。而《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》则进一步指出，要“改革和完善中心镇行政管理体制、财政管理体制，增强中心镇政府协调经济发展和城镇建设的调控能力。对省政府确定的中心镇（除县政府驻地镇外），可赋予其在计划、城镇建设、工商登记等方面部分县级管理权限”。2000年8月，浙江省人民政府发布《关于公布浙江省中心镇名单的通知》，确定萧山瓜沥镇等136个建制镇为我省中心镇。

进入21世纪，特别是党的十六届三中全会提出统筹城乡发展的战略决策以后，浙江省委、省政府开始从统筹城乡发展的新型城市化战略着眼，来认识和规划中心镇的建设与发展。2004年底，浙江省委、省政府在全国率先制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，提出要在“统筹城乡发展、推进城乡一体化”的总体目标下，“按照合理布局、完善功能的要求，稳妥推进乡镇行政区划调整，加快培育中心镇，使之成为连接城乡的节点和繁荣农村、服务农业、集聚农民的重要载体”。2006年8月，省委、省政府召开全省城市工作会议，出台了《关于进一步加强城市工作走新型城市化道路的意见》和一系列配套政策，在全国率先提出了走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路的战略部署。2007年4月，浙江省政府出台了《关于加快中心镇培育工程的若干意见》，明确了浙江省中心镇建设和发展的目标、任务和十大扶持政策，并公布了在2000年《关于公布浙江省中心镇名单的通知》中所提出的136个中心镇基础上经过微调而确定的第一批141个省级中心镇名单。

如果说《关于加快中心镇培育工程的若干意见》的发布标志着浙江省中心镇培育工作的正式启动，那么，同年10月由浙江省发改委、省农办、省建设厅联合发布的《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》，则是对浙江省中心镇培育工程的具体部署。该《规划》以20062010年为规划重点，同时远期展望到2020年。作为引领、规范浙江省中心镇建设与发展未来十多年的基本格局和走势的重要文件，《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》值得注意的内容包括：

1．进一步明确了中心镇建设的目标。在总结浙江省小城镇建设的成就和存在的问题的基础上，进一步明确了中心镇建设的目标，提出到2010年，要使全省200个左右中心镇的综合发展能力显著提高，城镇服务功能明显增强。具体目标为：经济更加发展（产业结构进一步优化，三次产业比重达到全省平均水平，人均农村经济总收入达10万元，人均财政收入达2 500元，第二、三产业从业人员比重达85%，农村居民人均纯收入超过10 000元），功能更加健全（城镇规模不断扩大，人口集聚率明显提高，城镇管理体制改革稳步推进，镇区平均面积达6平方公里，镇区人口集聚率年均增长1个百分点以上），环境更加优美（人均公共绿地面积达6平方米，农村垃圾集中处理率达95%，建成区污水管网覆盖率达70%，农村卫生厕所普及率达95%），社会更加和谐（各项社会事业发展超过全省平均水平，全面普及从学前三年到高中段的15年教育，农村三级卫生服务体系基本建立，农村就业服务体系和多层次、广覆盖的社会保障体系基本形成，新型农村合作医疗覆盖率达95%，养老保险参保率达40%）；到2020年，使中心镇发展进一步上档次、上台阶、上水平，一批中心镇成为现代化中小城市，其中，镇区人口10万左右的40个，5万左右的60个，3万左右的100个。

2．进一步明确了中心镇建设和发展的总体布局和功能定位。按照加快推进新型城市化、建设社会主义新农村的要求，确定了全省中心镇的空间布局，明确了环杭州湾地区、温台地区和金衢丽地区三大片区中心镇发展的功能定位：环杭州湾地区的中心镇要发展成为长三角南翼世界级城市群中各具特色的城市功能区或卫星城，温台地区的中心镇要培育成为连接城乡的综合性中小城市或特色中心镇，金衢丽地区的中心镇要培育成为特色小城市、综合性小城市和生态中心镇。

3．进一步明确了中心镇的发展模式。要根据中心镇的区位条件、资源禀赋及经济社会发展基础，因地制宜，选择合适的发展模式，实现差异化、特色化发展。基本的特色化发展模式包括大都市卫星城（如杭州余杭镇）、综合服务型（如温州龙港镇）、工业主导型（如绍兴杨汛桥镇）、工贸并举型（如嘉兴濮院镇）、商贸流通型（如衢州江山贺村镇）、旅游开发带动型（如舟山普陀朱家尖镇）、农业产业化主导型（如宁波象山石浦镇）、文化产业发展型（金华东阳横店镇），等等。

4．明确指出了“十一五”期间中心镇建设和体制创新的重点。建设重点为：工业功能区建设、高效生态农业基地建设、现代流通设施建设、城镇功能区建设、基础设施建设、社会事业设施建设、农村新社区建设、综合服务平台建设；体制创新的重点为：创新行政执法体制、创新财政体制、创新投融资体制、创新集体非农建设用地使用制度、创新农村社区体制、创新农村集体资产制度、创新农民住宅管理体制、创新农业用地流转机制。

5．进一步补充了中心镇名单。在《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》所公布的第一批141个中心镇的基础上，按照中心镇的科学布局要求，根据省、市、县域总体规划，又选择了一批建制镇，作为中心镇培育工程的预选对象，形成了总数为200个的浙江省省级中心镇名单（见附录）。

到2010年，也就是上述《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》重点规划年限的终点年，根据浙江省中心镇培育工程进展的实际情况，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅又发布了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》。《意见》在《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》的基础上，联系中心镇建设和发展的现实，明确了2010-2015年期间浙江省中心镇发展的总体目标和主要任务。总体目标是：“到2015年，将全省200个中心镇培育成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体，成为经济特色鲜明、社会事业进步、生态环境优良、功能设施完善的县域中心或副中心。力争100个左右中心镇的建成区户籍人口达到5万人或常住人口达到8万人以上，建成区户籍人口集聚率达到45%以上。工业功能区增加值占全镇工业增加值的比重达到70%以上，第三产业增加值占生产总值的比重达到35%以上，年财政总收入达到4亿元以上；努力把一批规模大、条件好的中心镇培育发展成为现代新型小城市。”主要任务则包括：科学规划，促进中心镇资源要素优化配置；实施“千亿产业集聚提升”工程，加快中心镇经济发展方式转变；实施“千亿公共设施建设”工程，促进城乡基本公共服务均等化；开展小城市培育试点，构建城市化发展新平台。为了确保目标的实现和任务的完成，“意见”还提出了要实行强镇扩权、户籍制度、社会管理体制创新等十项制度改革。

继《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》之后，浙江省政府办公厅还分别于2011年6月和2012年4月先后发布了《2011年全省中心镇发展改革和小城市培育试点工作要点》和《2012年全省小城市培育试点和中心镇发展改革工作要点》。值得一提的是，几乎与这些文件的发布同步，各地也纷纷出台了一系列推动促进中心镇培育工程的意见、规划。以杭州为例，自2005年以来，先后出台的涉及中心镇培育、建设和发展的文件包括：中共杭州市委、杭州市人民政府《关于进一步构筑市域网络化大都市的实施意见》（2005年6月）、中共杭州市委、杭州市人民政府《关于推进副城、组团建设和生态带保护的若干意见》（2007）、市委办公厅、市政府办公厅《2009年市域网络化大都市和新城、城市综合体建设工作意见》（2009）、市委办公厅、市政府办公厅《关于推进中心镇扩权强镇工作的实施意见》（2009）、中共杭州市委、杭州市人民政府《关于以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》（2010）、杭州市委办公厅市政府办公厅《关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见》（2011）、市委办公厅、市政府办公厅《关于做好2011年市域网络化大都市和新城及城市综合体建设工作的意见》（2011）、市政府办公厅《杭州市“十二五”中心镇发展规划》（2011）等等。各地出台的这些有关中心镇培育和发展的文件，着眼于城乡统筹、城乡一体化，紧密联系当地实际，将浙江省在省级层面上推进全省中心镇建设和发展的意见、规划、政策进一步具体化，为当地中心镇建设和发展的方向、目标、功能定位、基本任务、项目推进以及配套的保障措施等等作出了更具体、细致，更具操作性、指标性的筹划和规定，同时还在省级中心镇的名单上，根据当地小城镇发展的实际情况和城乡统筹的需要，补充了市级中心镇的名单。

所有上述这些文件，大体上表征了浙江省在政府层面推进中心镇建设和发展的基本进程。而就中心镇的培育和发展工程基本上是政府主导、主持和推动下开展的而言，也可以说它们基本上体现了浙江省中心镇建设的推进历程。