以社区视角思考中心镇建设的目标

（二）以社区视角思考中心镇建设的目标

中心镇建设通常被视为“推进城市化、工业化进程”的重要举措，因此，人口集中、产业集聚成为中心镇建设的主要目标之一。《浙江省中心镇发展规划（2006-2020）》在确立中心镇的发展目标时，对“城镇规模”和“人口集聚率”作了具体规定——2010年“镇区平均面积达6平方公里，镇区人口集聚率年均增长1个百分点以上”；2020年“镇区人口10万左右的40个，5万左右的60个，3万左右的100个”。而绍兴市为了推进中心镇的城市化进程，为市内28个中心镇制定了“中心镇人口集聚三年计划”，要求省级中心镇在2012年末镇域人口平均达8万人以上，镇区人口平均达4.5万，城镇化率平均达55%。⁽¹⁴⁾省委办公厅、省政府办公厅于2010年10月11日出台的《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》中，明确将“开展小城市培育试点”作为城市化发展的新平台，并提出了到2015年“力争100个左右中心镇的建成区户籍人口达到5万人或常住人口达到8万人以上，建成区户籍人口集聚率达到45%以上”的中心镇城市化目标。省政府办公厅于2010年12月29日出台的《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）中，又进一步提出小城市培育试点镇的城市化目标——“建成区户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上，建成区户籍人口集聚率60%以上”。上述中心镇的城市化目标在《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》（浙政发〔2012〕12号）得到了进一步的明确。可以说，“十二五”期间浙江省的中心镇建设已进入了小城市培育试点阶段。

为了跟上中心镇建设的整体步伐，长乐镇也制定了自己的《小城市培育20112013年行动计划》，并提出“三年集聚人口2万人，建设改造住宅50万平方米”的建设任务。这样的任务对于长乐镇而言显然是艰巨的。⁽¹⁵⁾

对自己提出这样艰巨的任务，一方面应该是对上级政府所提出的中心镇建设目标的积极响应，另一方面也是为本镇的发展争取更多的发展机会。一旦被省政府确定为小城市培育试点镇，将可获得更加有利的政策扶持和财政支持。长乐镇作为省级中心镇，虽然没有被列入首批27个试点镇，但省里对试点镇的选择和考核是按照“自愿申报、审核批准、动态管理、绩效评价”的办法进行的，并且建立了试点淘汰机制，对连续两年考核不合格的试点镇，取消其试点资格。因此，将积极申报成为小城市试点镇作为长乐镇今后中心镇建设的主要目标和任务，在目前的制度环境下仍然具有相当的合理性。

如果从社区角度考察中心镇小城市化的可能性和必要性，那么就需要从城市的内在特质对于满足当地居民需要的优越性方面去加以考察。城市之所以值得向往，对商业交易和工业生产而言，它意味着较低的交易成本和更高的生产效率；而对于普通百姓来说，城市意味着更多的工作机会和更好的公共服务。当一个地方的工商业发展到一定水平，人口的集聚也就自然形成——大批的人们在一起生活和工作，需要以城市的方式予以管理。随着工商业的不断发展，城市化水平必然越来越高。因此，城市化是商业化、工业化的必然结果，或者说城市化是现代化无法回避的一种现象。温州乐清市柳市镇作为温州第一强镇，经济总量相当于西部一个地级市，集聚了30多万的人口，地域面积却是温州最小的强镇，人口密度为每平方公里6 000至7 000人，超过日本东京；绍兴市绍兴县的钱清镇，作为全国最大的轻纺原料市场所在地，有1 600多家轻纺企业，吸纳了近十万来自全国各地的外来务工者，它的经济总量超过许多县域经济的总量，但它的城镇建设却比珠三角发达城镇落后10～15年。像柳市、钱清这样在改革开放大潮中发展起来的城镇，其经济和人口已具有城市的规模，但相应的城市功能及配套措施并没有同步确立，城镇建设的落后已成为经济进一步发展的制约因素。这些中心镇特别需要上级政府给予支持其城市化建设的政策，使其具有与其经济和人口规模相匹配的经济社会管理权，并通过城市化建设使其基础设施和公共服务跟上经济发展的速度。在这些新兴城镇中生活的居民，经济的富裕使他们开始追求更丰富多彩的生活，渴望像城市人一样生活；而大批为这些中心镇繁荣经济所吸引的外来务工者希望获得与本地居地一样的工作和生活待遇。这些需求和愿望只有通过由国家政策支持下的城市化建设才能得到实现。对于这些具有城市化内在需要的中心镇而言，小城市培育计划符合它们的实际需要。但对于大多数在经济发展水平和人口集聚程度都仍处于小城镇规模的中心镇而言，它们还没有产生城市化的迫切需要，而没有内在需要的城市化往往流于“单纯的人口迁移”、“单纯的‘进城’‘上楼’”，从而使中心镇建设偏离其原先的目标。

党的十五届三中全会将发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的一个大战略提了出来，《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》和《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》都强调了推动中心镇建设是为了“促进城乡一体化和建设社会主义新农村”。中心镇建设的本意（根本目的）应是借助城镇的发展，通过城镇的辐射作用带动周边农村共同富裕、共奔小康。同时，也通过城镇建设缩小城乡差别，使得社会流动从农村到城市的单向状态向农村与城市之间的双向流动的转变成为可能，从而使资源的配置更加科学合理、经济的发展具有更强劲、持续的动力。城市化不是中心镇建设的目标，而只是实现中心镇建设目标的手段而已。增强中心镇的集聚和辐射功能是为了在统筹城乡、区域协调发展的基础上推进社会主义新农村建设；集聚是为了辐射，是为了通过“以城带乡”最终达到“繁荣农村、服务农业、使农民生活富裕”的目的。因此，集聚只是手段，是“提高农业和农村经济的整体素质和效益，增加农民收入，提高农民生活水平”的手段。⁽¹⁶⁾但现实中的手段与目的之间的关系并非单一的。在大多数条件下，集聚可能带来了效益；但若其在缺乏使集聚发挥效益作用的条件下进行，集聚不仅可能毫无价值，还会因此带来难以承受的负担。⁽¹⁷⁾只有当集聚能更好地推动经济的发展，能更好地改善农民的生活时，集聚才是有意义的。因此，中心镇是否有必要城市化，关键看它是否具备借城市的优势更好地满足居民需求的条件。⁽¹⁸⁾

小城市、城镇、村庄都是社区存在的形式，一个地方采取何种形式发展，主要在于哪种社区形式能最好地满足当地居地的各种需求。随着现代化进程的深入，城市的版图会不断扩大，村庄的数量会因此不断减少。但无论如何，村庄不会最终消失。因为农业是人类生存的根本，而农业发展的一般趋势虽是规模化、产业化，但以农户为生产单位的农业生产方式仍将继续存在，特别是精品农产品的生产。对于像我国这样的人口大国，农业更是国家的根本所在，而人多地少的现实意味着以家庭农户为基本生产单位的农业生产方式在相当长的时期内占主导地位。在农民还无法离开土地（至少是无法完全离开）去作更好的谋生的前提下，村庄是满足农民各种需要的最好的社区形式。社区发展或社区建设的目的就是使这种适合居民需要的社区形式能更好地满足居民的各种需求。

在经济全球化的今天，国家发展市场经济是一个无法选择的问题。我们只有适应了市场经济，才能拥有生存和发展的机会。同样，农村、农业和农民要生存和发展，也必须让自己融入到市场经济体制中。农村、农民只有在适应了市场经济的发展，并使自己成为市场经济有竞争力的参与者，才能使自己的需要得到更好的满足。中心镇作为连接城乡的纽带，将村庄农民的农业生产与城市的广阔市场连接起来，中心镇在“促进城乡一体化和建设社会主义新农村”中应发挥的作用是：帮助农民成长为市场经济中真正有能力参与平等交易的主体，通过农民市场参与能力的提高来实现农村的繁荣和农民的富裕，而不仅仅是让农民以出让土地、让资本参与土地经营的方式来改变农业和农村的经济结构。

城乡一体化作为国家发展战略，它的目的应该不是让农村变成城市，而是要让农村达到与城市一样的发展水平，从而通过“以城带乡、以乡促城”的作用机制使国民经济稳步持续发展。城乡一体化在国家层面是要通过统一实施国家政策积极推进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖，从而使农村具有与城市基本相近的参与和发展市场经济的条件和保障（也就是城乡一体化的目标中旨在打破城乡一体化政策障碍的公共服务均等化）；在乡镇层面，则是要通过因地制宜地发展区域经济、特色经济使农村、农业的发展跟上国家经济社会整体发展的步伐。

浙江省从2007年开始的中心镇培育工程，作为促进城乡一体化发展的重要战略支点，主要是完成国家层面的城乡一体化建设，即通过加强中心镇的基础设施建设（以“一路”、“二厂”、“三网”为主要内容）、加快社会事业建设（以“一校”、“二院”、“三中心”为主要内容）来改善农村的居住和创业环境，缩小城乡在基础设施和公共服务方面的差距。中心镇建设接下去要完成的任务主要是乡镇层面的城乡一体化建设，即缩小城乡在经济社会发展水平上的差距。国家层面的城乡一体化建设在某种程度上就是国家统一部署的社区建设，而乡镇层面的城乡一体化建设则是由各中心镇根据自身的条件、资源以及居民的实际需求开展的社区建设。通过产业集聚、人口集聚推进中心镇产业经济的发展来提高民众的生活水平是一种社区发展方式，以集中指导、分散经营的方式推动中心镇各具特色的家庭经济的发展来促进农村繁荣、农民富裕是另一种社区发展的模式。

就长乐镇而言，凭借它在电机产业方面的传统优势，通过工业功能区的建设实现产业集聚、推进产业转型升级、提高经济发展水平是它中心镇建设的一个发展方向；而依托它作为省级森林城镇的生态环境优势以及传统文化特色、便利交通，综合开发它在生态农业、生态旅游方面的经济资源，是它中心镇建设的另一个发展方向。至于它是以小城市的方式发展更有利，还是仍旧以小城镇、村庄的方式发展更合适，取决于它作为电机产业基地的发展规模和发展水平，以及镇域内生态产业发展对镇区城镇建设的依赖程度。至少在短期内，长乐中心镇的小城市化还不具备现实的可能性和必要性。

当然，国家推动小城镇建设除了“促进农村经济发展、提高农民生活水平”外，还有另一层面的战略意义，即“降低农村人口盲目涌入大、中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力”。⁽¹⁹⁾通过中心镇的城市化，确实可以吸纳更多的农村人口进城就业，从而在一定程度上实现人口分布的区域平衡。但这种平衡也可以以另一种方式加以实现，即通过将小城镇、村庄建设成“宜居宜业”的美丽乡村来吸引城市人向农村的流动。国家在积极推进城市化的同时，也强调全面建设社会主义新农村的重要性。经过几年的新农村建设，浙江农村的环境卫生、基础设施和公共服务有了很大的改善，“宜居宜业”的程度不断提高。随着国家层面的城乡一体化建设的进一步推进，以及城乡自由流动的政策性障碍的逐步消除，农村社区以其特有的符合人性需求的温馨和简单生活吸引城市人去生活和创业已具有现实的可能性。发达国家（如美国、英国、加拿大、澳大利亚等）自20世纪70年代开始的逆城市化人口迁移趋势或称“乡村复兴”现象（不只是从大都市向郊区迁移，还存在向小城镇和村庄迁移的趋势；从城市向乡村迁移的也不只限于为乡村宁静生活所吸引的退休老年人，还有准备去小城镇寻找工作机会的年轻人）为这种反向社会流动（或“去中心化社会流动”）提供了现实的例证。⁽²⁰⁾而且，城乡一体化只有在城乡之间的双向流动具有现实可能性时才真正得到了实现。《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》（浙政发〔2012〕12号）将大中小城市和小城镇协调发展作为新型城市化发展的目标，并且强调“以城带乡、以乡促城”、“以镇带村、以村促镇”的城乡融合互动。新型城市化建设将“提高城市带动农村发展的能力和社会主义新农村建设水平，加快城乡一体化进程”作为重要内容，通过提高农村自身的发展水平来实现经济发展和人口分布的区域平衡的途径得到了重视。在新型城市化建设的大框架中，中心镇建设仍然以“因地制宜、突出重点、梯次发展”作为指导原则。

在中心镇建设相关政策的理论表述中，社区发展的地方特殊性原则和整体发展原则得到了应有的尊重，但在中心镇建设的实际推进过程中却在某种程度上出现了忽视了地方的特殊需求以及农村整体发展的原则，出现了单一追求城市化和工业化的倾向。这一倾向使得作为社区发展形式的中心镇建设在某种程度上脱离了基层民众。而出现这种偏离的原因应该与中心镇建设的发展模式有关。