中心镇建设的任务内容与行动体系的匹配性

第二章　中心镇建设的任务内容与行动体系的匹配性——浙江省杭州临浦镇的实践及反思

1998年10月14日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”2000年6月13日，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）发布，随后地方各级党和政府制定和发布了本地相应的政策和意见，中心镇建设由此正式成为中央和地方各级党委和政府主导、涉及城镇的经济发展和转变、行政管理体制、社会政策建设、公共基础设施建设等全方位的、综合性的工程。作为发达地区，浙江省政府于2000年8月29日公布了136个择优培育中心镇名单（浙政发〔2000〕198号），这可以被看做浙江省中心镇建设工程的开始。十多年过去了，中心镇建设状况如何？取得了哪些成就？存在哪些不足？如何解释其中的原因？又如何改善？

在现有的中心镇建设研究中，社会学很少涉及，研究基本上是在社会学之外进行的。这些已有研究中，经济学研究强调中心镇建设过程中各相关要素如何配置才能使城市化建设的效用最优化，而城市规划学集中于应该根据什么要求和标准来对小城镇的未来发展的空间结构进行规划设计⁽¹⁾。尽管已经很少有城市规划学者仅仅从技术角度来进行中心镇设计，但是由于我国现有的城市规划教育的过程和内容是工科性的，很少有社会和人文学科方面的内容，因此这些城市规划界基本上体现的是技术性的思路。而管理学和政治学的研究关注的是中心镇建设的制度和管理层面，特别是镇和县政府的行政体制及其改革问题，例如最近几年对县级和镇级政府的扩权改革⁽²⁾。笔者认为，中心镇建设的研究还必须关注中心镇建设的社会和文化层面，应当强调在中心镇的历史、文化、社会的背景和要求与技术、经济的条件和要求之间保持某种程度的协调。遗憾的是，社会学都是在更一般的城市化或小城镇的主题上来讨论如何在空间、经济和社会文化层面之间实现协调来进行城市化的问题⁽³⁾，而没有专门讨论中心镇建设。不过我们可以用这样一种关于城市化或小城镇的协调发展的思想来指导中心镇建设：中心镇建设应当是一个在经济、空间和社会文化几个方面取得一定程度的协调发展的过程。

但是问题在于，如何达成和确保这种协调？这种协调性的发展不可能自动实现，笔者认为这不仅取决于中心镇建设中的决策者的观念，更重要的是取决于中心镇建设的具体行动体系的状况。这里所讲的中心镇建设的具体行动体系，指的是实际上参与中心镇建设的决策、执行以及资源的投入和分配等过程的行动主体之间的相互关系，也就是说，参与中心镇建设的行动主体之间在权力和权利、利益、责任等方面的分工和制约，地位和作用。我们的考察发现，中心镇建设的任务和内容具有多重性，涉及空间结构变化、基础设施建设、经济的发展与转型、社会事业建设、公共权威和管理机构的改革与重构等。每一项建设任务需要不同的要素聚集，因而也需要相应的行动体系。但是在政府主导下进行的中心镇建设，主要依靠权力科层体系和市场交换体系两种行动体系，非政府、非市场的社会力量缺乏介入中心镇建设的有效途径，从而使中心镇建设的各个方面难以协调发展。要改变这种状况，就必须对现有中心镇建设行动体系进行改造。在这里，笔者结合杭州市，特别是萧山区临浦镇的实践来讨论这个问题。