土地利用是人类为了生产和生活的目的而进行的长期性或周期性的经营或经济活动。土地利用既受自然条件，又受社会、经济和技术条件的影响，因此土地利用是由上述因素共同作用所决定的土地功能。正如联合国粮农组织土地利用规划部工作组指出：土地利用是自然条件和人为干预所决定的土地功能。王万茂教授在《土地利用规划学》中明确指出：土地利用是土地质量和人为干预所决定的土地功能。显然，土地利用过程中人类通过对土地资源进行管理，在充分发挥土地功能作用的同时，寻求较好的环境质量是土地利用的核心问题。
一个国家或地区国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上，因此，土地利用的广度、深度和合理程度，即为它的生产规模、水平和特点的集中反映。土地利用的目的是为了效益，其效益可分为经济效益、社会效益和生态效益，其中经济效益和社会效益是密不可分的。经济效益是指生产过程中劳动占用、劳动消费和劳动成果的比较；生态效益是指生产过程中劳动占用、劳动消费和生态效果的比较。实际上，在土地利用的实际过程中，经济效益与生态效益具有共生性，是同一项土地利用活动在经济和生态两方面的效果。因为土地是一个由土地自然生态系统与土地经济系统耦合而成的土地生态经济系统，在土地利用的活动或社会生产和再生产的过程中，占用和消耗一定量的劳动不仅要生产出一定量符合社会需要的产品，即生产一定的经济效果，同时人类为了生存和发展，必须从土地生态系统中取走和注入一些物质和能量，以及一些污染物质，在这种“取”和“还”的过程中，土地生态经济系统受其影响总会发生变化，从而产生一定的生态效益。由于这两种效益具有共生性，是土地利用中的两种效果，这就要求我们在生产过程中，必须在注意经济效益的同时兼顾生态效益，即注重生态经济效益，力求达到两种效益的综合和统一，不断提高土地利用的整体效益和土地的可持续利用水平。
规划是在区域范围内对整个社会经济的发展进行总体的战略部署，更确切地说是综合区域内的自然、社会、经济等因素为一体，以社会、经济、生态效益的统一和可持续发展为目标，以区域内的自然、资源、经济、社会、技术、区位等因子为条件，在区域范围内，合理地组织产出，开发资源，布局生产，发展城镇，促进区域社会、经济和生态环境的协调发展。可以发现，规划的最重要的特点就是“未来导向性”，对事物未来发展方向起到引导作用。日常生活中，除了土地利用规划以外，常见的规划主要有以下几种：
以区域为主的综合性战略规划，它涉及的范围是某一区域内的整个地域空间，具有明显的地域性；在规划内容上，包括社会、经济和生态环境等各个方面的全面综合规划，具有明显的整体性；规划所把握的是当前和长远的关系，它是解决战略发展的有力工具，具有明显的长远性。
国土规划涉及自然、社会、经济等方面，其规划内容包括：有关国土资源的合理开发和可持续利用；区域生产建设的总体布局，区域的水源、能源、交通、通信等基础设施的全面安排；环境的综合治理、经济发展和环境的协调等等，具有高度的综合性。
区域社会经济发展战略是对区域内各种社会经济活动的发展进行战略性规划，也涉及各部门、各行业间的综合平衡与协调关系，但它不对各种社会经济活动的空间布局进行深入的研究，而以数量的大小和结构的确定为主，很少涉及空间结构。
区域城镇体系规划是对区域内人口、生产力布局、城镇化水平、城镇居民点体系的发展与空间市局、基础设施的配套建设、公共服务设施的建设标准与空间布局进行规划。它侧重于空间总体布局，把社会经济发展战略作为编制区域城镇体系的背景和依据，以空间结构、网络组织为主，以数量的大小与结构为辅。
各级政府国民经济和社会发展计划包括短期、中期(5～10年)、长期(10年以上)计划。该计划又称为国民经济发展规划，其内容包括从生产、流通到消费积累，从发展指标到基建投资，从部门比例到地区分配，从资源开发利用、生产布局到生态环境建设，从人口的教育、就业到住宅、福利等，都要进行全面的规划。
由于客观条件的不断发展与变化，规划方案的各项影响因素处于动态变化之中，因此，要求根据新的情况，重新制订规划，适应新的要求，变静态规划为动态规划，变刚性规划为弹性规划，使整个规划成为一个持续成长的发展过程。
土地利用规划又称为土地规划，在台湾等地也称为土地使用计划(“台湾地区综合开发计划”“县市综合发展计划”“都市计划”等)。在一些过去的文献中，还可以看到与土地利用规划相类似的名词，如土地整理、土地组织、土地综合规划，等等。
何谓土地利用规划？一直是国内外学术界争议的焦点，不同的学者对规划和土地利用规划有着不同的表述。美国土地利用规划学者F. S. Chapin认为，传统的土地利用规划根植于设计与工程学，重点强调的是土地利用的设计，给出一个未来土地利用的设计蓝图。这一层次意义上的土地利用规划只告诉人们未来的土地利用应是一种什么状态，却没有告诉人们这一状态如何实现。而后，人们认识到土地利用规划还应该有另外一种含义，即“给出行动路线”，也就是向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径。这要求土地利用规划不仅要对土地利用未来状态的安排与设计，同时还要建立一个控制调节系统，以指导和控制未来的土地利用过程，即土地利用规划不仅包含一个土地利用方式选择的决策过程，而且包括达到选择目标的控制调节过程。在当代美国，土地利用规划一词通常理解为地方政府为了保护私人财产的价值和公众利益，而运用监察权对私人土地的开发利用进行控制的活动。近年来，加拿大学者梁鹤年指出，土地利用规划定义为通过土地的合理利用与开发，在城市中保护和改进生活、生产、娱乐环境的过程。一般说来，土地利用决策就是决定土地利用的方式、数量和位置。那就是“什么”、“多少”、“在哪里”这些有关“选址”和“规模”的问题。
20世纪60年代初期，我国土地规划工作者曾对土地规划的概念，做过几次探讨，归纳为以下几点：
(1) 土地规划应当解决土地利用和与土地利用相关的全部规划问题。因为土地利用是整个生产组织的重要组成部分，它与其他生产要素密不可分，所以，在进行土地规划时，不仅要制定土地本身如何利用的规划，而且要制定与土地利用有关的其他生产资料和劳动力利用的规划。持这种意见的人认为，土地规划实质上是一个地区的全面经济规划。
(2) 土地规划应当解决土地利用过程中涉及的所有问题。土地利用是生产上存在着的一个完整的问题，土地规划既要解决土地利用空间上组织的问题，也应解决集约经营土地、提高土地生产率的问题。持这种意见的人认为，土地规划应叫作土地利用规划。
(3) 土地规划主要解决在空间上合理组织土地的利用的问题，它是解决整个土地利用问题的诸多措施中的一个方面。它既与解决土地利用问题的其他措施和组织整个生产的许多措施有着密切的联系，又与它们有所区别，不能混为一谈。持这种意见的人认为，土地规划是针对在空间上合理组织土地的利用而实行的一整套措施。
联合国粮农组织(FAO)于1993年出版的《土地利用规划》指南，对土地利用规划的本质和目的、规划的尺度和对象等理论问题进行了明确的界定。该书认为，土地利用规划是一个对土地资源潜力以及对土地利用和社会经济条件改变的系统评价过程。其目的是为了选择、采用并实施最佳的土地利用方案，以满足人们对未来土地资源安全的需要，规划驱动力变化的需要，改善管理的需要或者是由于条件改变导致选择不同土地利用模式的需要。1994年，H.N.Vanlier的《可持续土地利用规划》专著中认为，所谓可持续土地利用规划，是为了正确选择各种土地利用区位，改善农村土地利用的空间条件及长久保护自然资源而制定的土地利用政策及实施这些政策的操作指南。
近年来，随着社会经济形势的变迁以及我国土地利用规划实践的发展，人们对土地利用规划概念的认识也逐步深化。
郭焕成认为“土地利用规划是对一定地域范围内全部土地资源的开发、利用、保护、整治在时间上和空间上的总体安排和战略部署，是一个宏观控制性和指导性的长期规划。土地利用规划的主要任务是，根据社会经济发展的需要和土地资源的潜力，在市场需求的导向下，从追求经济、社会、生态效益出发，提出土地开发利用的目标、结构和布局方案，以满足‘一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境’的需要”。
郝晋珉认为“土地利用规划是人们根据社会发展要求和当地自然、经济、社会条件，以及历史基础和现状特点，对一定区域范围内的土地利用进行空间布局上的优化组合，并且对实现该优化组合在时间上、措施上和政策上作出安排，以求最大限度的发挥土地的综合功能。它是土地利用控制的手段和措施”。
刘克庸认为“土地利用规划是以合理利用土地为目的所进行的规划。它是根据地方经济和各部门发展对土地的需要，合理组织、分配和调整农业和非农业、农业内部各个方面的用地结构，合理组织每寸土地，以求达到地尽其用，获得社会效益、经济效益和环境效益的最佳效果”。
马良平认为“土地利用规划就是根据社会生产的发展，国民经济建设的需要，以及土地本身的自然、经济特性，在时空上进行的总体的、战略的，在一定区域内对土地资源进行配置和组织开发利用的最优化安排。土地利用规划的任务概括地说，是对土地利用进行控制、协调、组织和监督，为国民经济建设和满足人们的物质生活需要服务，也是为创造良好的土地环境服务”。
王万茂认为“土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施”。
综上所述，土地利用规划是按照国民经济发展的需要，遵循有关的自然规律和社会经济规律，在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理，合理分配国民经济各部门的用地，正确的和各项建设工程以及保护生态环境的措施相结合，从而制定最优的土地利用方案，提高土地利用率和土地生产率，以取得最大的经济效益、社会效益和生态环境效益，同时又为将来而保护好土地资源，以达到土地资源可持续利用的目的。由此，我们可以简要地表述为：土地利用规划学是一门研究合理组织土地利用的规律、有效地进行土地利用规划的理论和方法的学科。
虽然人类自远古时代就开始了对土地利用的研究，发展了关于人类与土地相互关系的认识，然而，土地利用规划科学的兴起，却是从20世纪才有了一些进展。土地利用规划研究的是土地利用的问题，土地利用本身涉及两个问题：一个是人与人的关系(土地分配)，另一个是人与地的关系(土地利用)。这两个问题涉及自然科学和社会科学的众多学科领域，许多学科都试图从不同的角度来解决土地的合理开发利用问题，如地理学研究的是地理因素对土地利用的影响，经济学研究的是经济活动的地域分布及其与土地利用的关系。
土地利用规划研究的对象不是土地利用的全部问题，而是怎样合理组织土地利用，怎样使土地利用达到效益最大的问题，包括土地利用的时空组织和土地分配的时空组织。土地利用的时空组织是指为实现土地的合理开发、利用、保护和整治，从时间和空间上对土地利用进行合理布局。土地分配的时空组织是指合理配置土地资源各种利用方向，协调国民经济各用地部门及农业各部门对土地资源分配和土地关系的矛盾，寻求最佳的土地利用结构。
一门科学的诞生，取决于它是否有特定的研究对象及社会的需求。同时，一门科学之所以成为一门区别于其他科学而独立的学科，必须具有研究和解决的特殊矛盾，正如毛泽东在《矛盾论》中指出：“科学的区分，就是根据科学对象所共有的特殊矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一科学的对象。”而土地利用规划所要解决的特殊矛盾是：社会经济发展对土地利用的要求与限制土地利用的自然、社会经济诸要素之间的矛盾。简而言之，土地利用中需要与可能供给的，即土地资源的合理分配和土地利用合理组织的矛盾是土地利用规划所需要解决的特殊矛盾，这一特殊矛盾就构成了土地利用规划学的研究对象。通过土地利用规划使土地在一定历史时期内得以充分、科学、合理、有效地利用，保持土地生态系统的良性循环，获得系统最佳的结构和功能。
根据我国当前存在的主要土地利用问题，在一定时期内，我国土地利用规划的主要任务是对土地利用控制、协调、组织和监督，为满足人们的物质生活需要和国民经济建设需要服务，为创造良好的生态环境服务。
即从数量上控制其他用地，如城乡建设、工矿建设、水利工程建设等占用农业用地，保护耕地资源；从质量上控制土地的退化，防止水土流失、土地沙漠化、土地因经济发展造成的污染等，提高土地生产力。
土地资源的短缺造成各部门、各用地单位之间的争地，所以土地利用规划可以根据国民经济发展战略从总体上宏观协调各部门土地利用需求的矛盾，杜绝土地利用存在的不合理和浪费现象，提高土地利用率；微观上可以进行各用地单位间的用地调整，消除飞地、插花、用地界限不清等土地利用上的缺点。
(1) 土地利用宏观组织。国家通过土地利用规划从宏观上为国民经济各部门和农业各业分配土地资源，选择用地位置，即确立各类用地的结构和布局，包括农业用地、牧业用地、水产用地、城镇建设用地、工矿用地、交通用地、水利工程用地等其他非农建设用地和自然保护区、风景旅游区等专项用地的规划与布局。同时还要为土地资源的合理开发、利用、整治和保护制定相应的战略措施和政策，以提高土地资源的利用率和产出率。
(2) 土地利用微观组织。国家通过各种形式的土地利用专项规划和土地利用详细规划，为土地资源的开发、利用、保护、整治制定具体措施和进行用地规划设计。如基本农田保护区规划、低产田改造规划、土地复垦规划、后备资源开发规划、农村道路、渠系建设规划、农村居民点规划、耕地规划、林地规划、牧草地规划、建设项目用地选择、田间地块调整，等等。
根据土地管理法，国家对违反土地管理法规的行为进行监督。土地利用监督是通过对土地利用单位进行定期、定点的检查，及时掌握土地类型的数量、质量的动态变化趋势和规律，使土地资源得到保护，一旦土地使用违反规定，就要及时制止甚至惩罚。由于通过土地利用规划，一来可以清查土地资源利用状况，二来指导未来土地利用结构、布局和方向，所以土地利用规划可以为土地利用监督提供科学依据，对各部门的土地利用状况进行监督和检查，使之能够合理、充分地利用土地。
某一地区土地利用规划的具体内容，往往因为各种客观环境条件的差异，侧重点会有所不同。例如，在农区，土地利用规划要以农业用地规划、农田水利规划、居民点规划和交通干线规划为主要内容；在牧区则要以放牧用地及生产经营中心的规划为主要内容；在新垦区，确定或调整土地使用范围为规划的控制性项目；在土地破坏严重的地区，搞土地复垦规划；在占用农地严重的地区，搞基本农田保护规划；等等。总体来说，从宏观到微观，从整体到局部，土地利用规划有下列规划项目：
(1) 国民经济各部门的用地结构调整、用地配置和调理。
(2) 农业各业的用地结构确定、用地配置和调整。
(3) 城镇和农村居民点的用地布局规划。
(4) 交通用地布局规划。
(5) 水利工程用地布局规划。
(6) 工矿用地、福利设施用地等其他大型骨干工程用地布局规划。
(7) 土地开发、整治、保护等专项规划，如：① 土地开发规划；② 土地整治规划；③ 土地复垦规划；④ 基本农田保护区规划；⑤ 名特优农产品基地规划；⑥ 菜地保护区规划；⑦ 风景区规划等。
(8) 土地利用详细设计，包括：① 确立和调整各级土地利用范围，消除土地利用缺点；② 进行农田水利和农村主干道规划设计；③ 耕地内部规划设计；④ 园地内部规划设计；⑤ 林地内部规划设计；⑥ 水面养殖规划设计；⑦ 牧草地内部规划设计；⑧ 居民点内部规划设计。
由于各地自然经济条件不同，土地利用规划的范围、类型、性质和任务的不同，上述土地利用规划内容必须因地制宜地加以选择。
土地利用规划的体系是由不同类型、不同级别、不同时序的土地利用规划所构成的相互联系的网状系统。体系划分可以有不同标准，有不同的立脚点。
历史上，曾根据土地规划的性质、任务的不同将土地规划划分为企业间土地规划和企业内土地规划。企业间土地规划主要是解决国民经济各部门的具有不同性质的多个企业间土地资源分配问题，调整土地关系，确定和调整土地使用范围。应当说，土地的调整多数还局限在企业之间，所以称为企业间土地规划。企业内土地规划只是在农业企业内(乡、国营农场、农村合作经济组织等)对所使用的土地进行合理利用的空间组织。工业、交通和其他非农企业内的土地组织不包括在企业内土地规划的范畴。
随着企业经济的发展，对土地资源开发、利用、治理和保护在宏观管理上的加强，以及我国农业经济改革的新形式，对土地利用规划的种类应重新研究和划分。
从我国当前土地事业的新形势需要和土地利用规划面临的历史任务出发，可将土地利用规划分为：
(1) 土地利用总体规划。土地利用总体规划在我国当前的土地管理事业中具有重要作用。它有以下特点：
① 土地利用总体规划是按国家行政管理体系编制，分全国、省、市、县、乡五级。上一级规划是下一级规划的控制和依据，下一级规划是上一级规划的具体实现，从而形成全国范围的严密且协调的土地利用宏观控制网络。
② 土地利用总体规划以规划地区国民经济发展战略为依据，是国家对农业用地及建设用地实行的宏观控制、协调、组织和监督。
③ 各级土地利用总体规划必须以行政区划为单位编制，覆盖区域内全部土地。这是区别于其他类型土地利用规划的重要特征。
④ 土地利用总体规划一经上级主管部门审核批准将具有一定的法律效力，代表国家利益控制国民经济各部门的土地利用。从这个意义上讲，其他部门或专业的规划、跨地区的总体规划，都受土地利用总体规划的约束。
(2) 土地利用专项规划。土地利用专项规划是为特定目的而制定的部门或跨行政区界限的区域性专项规划或单项规划。如黄淮海平原盐碱地综合治理、三江平原沼泽地治理、东北防护工程规划、交通规划、菜地保护区规划等。土地利用专项规划以土地资源的开发、利用、整治和保护为主要内容，是土地利用总体规划的深化、继续和补充。它必须在土地利用总体规划的控制与指导下组织和安排。在没有条件编制或尚未编制土地利用总体规划的情形下，为了保护或整治土地资源，解决迫切需要解决的土地问题，可以先行编制土地利用专项规划，这些规划实质上是土地利用总体规划的组成部分，兼有微观和宏观规划的性质。
(3) 土地利用规划设计。土地利用规划设计是微观土地利用，是土地利用总体规划和专项规划的继续和深入，是各项用地的具体安排，是规划实施的最终依据。如耕地内部规划设计、林地内部设计、牧草地内部设计、水面利用规划设计、居民点内部详细设计等，它是土地利用规划的最末一段，通过它完成土地利用规划的任务，达到土地利用规划的目的。
土地利用规划按规划时间期限可分为土地利用长期、中期和短期规划。土地利用长期规划一般属于战略性规划，年限一般为10年或20年，土地利用总体规划即是土地利用长期规划。中、短期规划多属过渡性规划，是长期规划的深入和补充，是由宏观向微观过渡的规划，是长期规划的实施规划。
(1) 区域性土地利用规划。区域性土地利用规划一般是在一个行政区、自然区和经济区范围内进行。按行政区所进行的土地利用规划即为土地利用总体规划，分五个层次。按自然区所进行的土地利用规划也有不同的级别，有的是跨省的，如“三北”防护林地区的土地规划、京津唐地区的土地规划、黄土高原地区的土地整治规划等。也有的是在一个省区内跨市地的区域性土地利用，如吉林省松花江地区的土地利用规划。
这类性质的土地利用规划都属于宏观控制性的战略安排，主要是解决区域土地利用战略和国民经济各部门间及农业的农、林、牧、副、渔间对土地资源的分配和布局，为领导决策与编制下一级土地利用规划和编制其他有关发展规划提供依据和基础。
(2) 城乡土地利用规划。城乡土地利用规划是在城镇市区或乡村的范围内进行土地组织的综合性措施，它应用的比例尺度要大，要落实到地块，规划内容要更具体，甚至要达到设计水平。这种规划不仅要涉及国民经济各部门间、农业各业间，还要涉及各企业间、各土地使用者间的用地组织、土地关系的调整，有的还要按生产、生活、生态的要求，具体组织土地的利用。
城镇市区土地规划由城市规划部门完成。乡村土地利用规划多在乡或村两级进行，完成村庄范围界限的确定，包含村庄居民点的规划，村庄道路、渠系、林网的规划，村庄田块的规划等。
图 土地利用规划程序框图
土地利用规划是一个复杂的系统工程，涉及自然科学、社会科学和技术科学的众多领域，编制土地利用规划方法，除常规的技术手段外，尚有模型以及遥感和地理信息系统等新技术的运用，在实际工作中往往是多种方法同时运用，使其发挥系统的整体效益，其规划的一般程序如图所示。
土地科学是研究土地利用与土地管理、协调人地关系、解决人地矛盾的科学，它视人与地为社会、经济、生态复合系统，将人与地作为一个整体并侧重研究土地利用。土地科学是以人地系统作为特定的研究对象，研究土地利用过程中人地系统的演变与其制约的社会经济和技术因素之间的特殊矛盾，具体操作土地和土地利用的形成和演变的动态过程，揭示人地相互作用的规律和机理，以及研究建立人工土地复合系统及其调控途径和方法等。
土地在社会利用过程中存在着多种矛盾。这些矛盾可以归结为：各社会利益集团(包括国家、集体和个人以及国民经济各部门)之间的土地关系(分配)及其对土地利用等方面产生的矛盾，即土地归谁所有、归谁使用的权属和部门结构问题，以及土地利用是否得当问题。土地科学的任务就是要揭示这些矛盾，解决这些矛盾。这些特定矛盾的揭示和解决过程包括以下几个环节：土地自然特性和社会经济特征的综合调查、分析与评价，土地权属的确认、出让、转让、征用；土地利用的规划(其中包括部门土地的分配、土地利用计划)；土地权属和利用的法律保护和制约；土地占用和利用的监理；解决土地特定矛盾历史经验的借鉴等。
土地科学由一系列学科组成，从而构成该学科的学科体系，在其学科体系中土地利用已成为土地科学的主导学科，这主要是由于：人们研究土地首先是为了利用土地，也正是因为利用土地，在利用中才产生了一些问题，因而也才研究土地，土地利用学所研究的主要对象和内容代表土地科学的主要研究对象和内容；土地利用学的学科领域相对客观，在理论、生产实践上能辐射到土地科学的各主干学科；同时它是土地科学中最活跃的学科“生长点”，通过土地利用的研究，将激励其他主干学科及其分支学科的发展。其他学科都从各自不同的角度研究合理组织土地利用和妥善协调人与地及人与人的关系。
人类的各种活动都离不开土地，人们根据土地资源的特性和功能，为达到特定的目的，对土地进行开发、利用、保护和整治，从而形成了人类对土地的利用，并决定了土地利用的形式，进而形成了土地利用结构和土地利用布局。土地利用规划则是一个为了某种目标，预先进行安排不断实施的动态过程。更确切地说，土地利用规划的目的是协调组织人与土地的关系，通过合理组织和科学管理土地利用，实现土地总量供需综合平衡，寻求最佳的土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，加强土地利用的宏观、微观控制的计划管理，协调各用地部门的用地需求，提高土地的利用率和生产率，合理、充分地利用有限的土地资源，达到土地利用综合效益的最优化。因此，土地利用规划在土地科学，特别是土地利用与管理学科中起着“龙头”的作用，在土地科学中具有重要的地位。
土地利用规划是政府对土地进行宏观控制的最基本手段之一。土地利用规划控制是人们在一定条件下，为达到一定的土地利用的目的，对土地利用活动与过程施加各种影响和限制，以促进土地利用向着人们所预期的目标与状态发展，它是政府对土地利用管理的基本职能之一。土地利用既是一种经济活动，也具有一定的社会行为，政府通过土地利用规划对土地利用进行宏观控制，不仅要看土地利用的经济效益，更要考虑到土地利用对人们的需求的满足保证程度、土地利用对生态环境的影响等，通过规划这种手段，对整个土地利用系统运行加以控制，以使其按照政府所预期的目标发展。
政府通过土地利用规划对土地利用进行宏观控制，主要是由于：① 土地本身具有面积的有限性和位置的固定性。土地的数量及其生产能力将直接影响人们的承载能力以及人类社会和经济的发展。土地资源在各地区分布不平衡，为了保持人口与土地的关系，必须使土地利用在政府指导下得到有效控制，使土地总需求与总供给之间达到平衡，实现区域内耕地总量的动态平衡。② 土地利用的公共性(社会性)。土地是人类的生存之本，任何人都离不开土地，因此，为了保证社会公共利益对土地的使用需要，必须对土地的占有和使用加以管理和限制。③ 土地利用的外部性。任何土地利用都离不开周围其他土地，并对其产生影响，如果不加以限制，必然会导致土地利用的相互干扰，从而使土地利用效率降低，社会经济混乱。
政府通过土地利用规划，合理配置土地资源和组织土地利用，不断地调整土地利用结构并提高土地的社会、经济和生态的综合效益，能动地协调人地关系；同时，可以协调国民经济各部门在土地利用需求上的矛盾，保证国民经济各部门协调发展。更为主要的是人类的土地利用活动涉及社会、政治、经济、文化、环境、生态等多方面的意义，实质上是人类以土地为载体所进行的物资、能量、价值、信息的不断交流与转换过程，土地利用规划就是对这些活动过程的一种安排，从而使人地系统处于一种动态平衡之中，保持人口、资源、环境与经济的协调发展。
无论是国民经济各部门，还是各个土地使用者，都需要用土地利用规划的框架来作为他们土地利用具体决策的依据，需要以此来调整自身的土地利用的方向和行为，并将不同类型、不同性质、不同层次的决策相互协同，并统一到区域发展一致的方向上来，以避免产生相互的干扰和由此带来的利益的损失。同时由于土地利用规划的约束，限制了极少数投机者从土地利用中获益，保护了大多数使用者、开发商和居民的利益，免受土地价格波动、环境质量恶化和农产品供应短缺所造成的损害。
对土地利用的组织作用，除国家通过土地利用总体规划对各业用地进行合理分配与布局，并从法律上给予保证外，还可以通过土地专项规划及有关政策，组织和引导对土地后备资源的开发利用，以及对土地的整治和特殊地的保护，以达到对土地利用的宏观组织，同时通过土地利用的详细规划，以提高土地利用效率和生产率，改善土地生态环境，对土地利用进行微观组织。
土地利用规划是在人类土地利用过程中产生的。在人类出现土地利用的初期，原始农业文明兴起之初，土地利用是一种自发的、局部的行为，人类仍然受制于自然，农业生产处在“游耕”状态，不可能产生任何形式的土地利用规划。当土地利用发展到一定程度，生产力水平得到提高，人类开始按照自己的意愿主动地安排土地，或者说改造土地时，才逐步产生了土地利用规划，这就是土地利用规划的雏形。当农业文明发展到一定程度时，人类改造土地的能力有较大的提高，才出现了真正意义上的土地利用规划。工业革命之后，土地利用的广度和深度大大增强，土地规划活动有了一整套广泛的理论体系，土地利用规划成为一门新学科。
国外较早的土地规划理论为1826年德国学者杜能提出的农业区位理论，随后出现了韦伯的工业区位理论、克里斯塔勒的中心地理论和廖什的市场区位理论。在上述理论的指导下，城市规划于19世纪先于土地利用规划发展起来，有关城市土地利用的土地功能分区法得到发展。20世纪30年代兴起以控制论为基础的现代土地利用规划，着重研究土地利用规划所要完成的目标，为实现规划可能采取的途径和政策措施；分析各种政策、措施可能造成的各种土地利用后果，并从中找出最满意的规划方案。
土地评价将土地性质与土地利用规划相衔接，20世纪50年代逐渐形成新体系。1953年美国垦殖局提出的灌溉地适宜性分类体系，1961年美国农业部提出的土地潜力评价系统，1976年前苏联农业部提出的全苏土地评价方法等，对世界均有较大影响。其中1961年美国农业部颁发的土地潜力分类系统是世界上第一个较为全面的土地评价系统。继美国之后，加拿大、英国等国也相继推出了土地潜力系统。
20世纪60年代后期，土地利用理论研究吸收了生态学理论。1976年联合国环境规划署(UNEP)首次提出生态开发的概念，并用作规划思想，强调开发利用应与生态环境相协调、适应。
进入20世纪80年代，随着可持续发展战略的逐步实施，人们对土地利用规划提出了“持续”管理的要求。FAO于1993年发表了《持续土地利用管理评价大纲》，提出持续土地利用必须同时考虑：① 保持和提高生产力；② 降低生产风险；③ 保护土地(自然)资源的潜力和防止土壤与水质的退化；④ 经济上可行；⑤ 社会可以接受。这五个方面已成为衡量土地利用规划实施效果的重要标准。FAO于1993年出版了第一本《土地利用规划指南》，对土地利用规划的本质和目的、规划的尺度和对象等理论问题进行了明确的界定。该书认为，土地利用规划是一个对土地资源潜力，以及对土地利用和社会经济条件改变的系统评价过程。其目的是为了选择、采用并实施最佳的土地利用方案，以满足人们对未来土地资源安全的需要。1994年，H. N. Vanlier等正式出版了《可持续土地利用规划》，对可持续土地利用规划的概念、动机、内容体系等进行了较深入的理论探讨。研究者们认为，所谓可持续土地利用规划，是为了正确选择各种土地利用区位，改善农村土地利用的空间条件以及长久保护自然资源而制定的土地利用政策及实施这些政策的操作指南。
20世纪70年代以前，英、美等发达国家土地规划实践工作的发展相对较为缓慢，而且规模也不大，土地利用规划的主要内容是土地利用分区，即将一定范围内的土地划分成不同使用区，并以使用分区图来界定分区的范围及区位，在每一分区中，制定不同的使用规划或规范。在此期间，城市土地利用规划的内容相对比较丰富，它包括对未来10～20年间公共建筑物、私有土地、居住用地、商业用地分布的设计等。而土地利用规划体制和机制方面，规划大多是由职能机构所编制。土地利用规划编制委员会是规划的主导者，且政体分开，不属于立法机构，编制规划不是地方政府的法定义务，也缺乏中央政府机构来统筹不同土地利用方式的协调发展。第二次世界大战以后，大规模的城市建设对城市土地利用规划提出了许多由规划委员会难以处理的问题，如土地及建筑物的征地补偿、土地增值费征收等，人们便开始达成共识：规划应是政府机构的职能；规划师是同一个指定的规划委员会一起为地方政府执行机构工作的；规划是立法的一部分，必须在议会中协调产生。自此，规划由原来的单独地由独立委员会执行转换为受地方政府所管辖，市政立法机构和管理人员开始全面重视规划的编制和实施。
20世纪70年代以后，土地利用规划的内容得到了进一步拓展，产生了两个新的分支学科：一是土地利用设计，它详尽地把土地利用分布展现在图上，同时还包括行动、图形以及多方面的政策；二是土地分类规划，它不仅是详细的土地利用规划，更是发展政策的总体图，尤其是适合于乡村、大城市和处于城市化中的开发区以及抑制城市化的保护区。与此同时，城市土地利用规划进一步拓展其内容体系，发展了两个新的规划类型：一是政策规划，其重点在于目标与政策的书面说明，规划的内容主要包括目标、现状、方案以及与目标配套的政策，确定需要解决的问题，并指出执行规划的原则；二是开发管理规划，它通过一系列的分析与目标确定，为地方政府的职能部门指明在未来10～30年内所采取的操作程序，包括详细说明规划的内容、地理范围、时间安排、任务布置，以及区域间规划的协调和正式文件。
20世纪80年代以来，城市土地利用规划已发展成为集设计、政策与管理为一体的现代综合规划，其主题内容已扩展到自然环境和人工环境的建设，以及能知道变化且又具有金融基本的行为来推动未来发展的社区意识形态。规划的成果也从原来简单的政策说明，发展成为文本、数据、图纸和实践相结合的综合体，涉及环境、社会、经济、住宅、基础设施等方面的政策，阐明全面开发策略的土地分类图、标明特殊用途的设计图、注明开发的标准及开发管理计划。
之后，随着遥感、地理信息系统和数学的方法，极大地提高了规划的学科性、工作效率和精确度。Stark(1993)探讨了德国应用GIS分析农场管理、土地利用规划中争地矛盾和保护土地，以及公共事业等工程对土地需求的计算；Sharifi(1994)等探讨了把土地利用动态规划系统作为农场土地配置的决策支持系统；Chevieco(1993)应用线性规划作为GIS分析工具，对空间属性进行优化和变量组合，并在西班牙进行土地规划实验；Verfura(1998)等认为，美国威斯康星州Dane县的土地信息系统在自然资源受到威胁的地方采用农村土地规划，为决策者提供信息。此外，英国Strathdyde大学和苏格兰资源利用研究所斯莱瑟教授提出了“提高人口承载力备择方案的ECCO模型”，它通过系统动力学模型，模拟不同备择方案下人口变化与承载力之间的动态变化关系，用于辅助作出合理规划土地的决策。
尽管国外的土地利用规划发展历史较长，但理论、方法都还没有自成体系，正如FAO的Purnell所指出的“土地利用规划方法论并没有像土地评价方法那样发展成熟，甚至有关土地利用规划所包含的内容还存在争议，一些实践者把他们的任务限制在土地利用方式的实体设计和布局上；另一些实践者定位土地利用规划为通过立法来控制土地利用，FAO至今还没有一个知道土地利用规划的纲要”。
我国古代早有土地利用规划的萌芽，周初的《禹贡》对全国因地制宜整治土地进行了论述。传说大禹治水，从全国的土地，随山之势，斩木通道，进行治水，又随山之高低，川之大小，把全国土地分为九州。解决了水的自然灾害，创立了农业生产的有利条件。这可能是中国历史上第一次“土地利用规划”。西周后期对田块的规划已注意到日照和水源等条件，且出现“井田制”，井田规划是我国早期土地利用规划的雏形，它反映了当时田赋管理对组织土地利用的需要。之后，《周礼》中规定，大司徒掌握土地之图(九州土壤)，创立了“土会”、“土宜”、“土均”、“土圭”的工作方法，进行土地规划、土壤研究和管理等方面的工作。然而，在长期的封建统治下，土地利用规划的发展相当缓慢。
新中国建立以后，现代土地利用规划由前苏联传入我国，当时称为“土地整理”，20世纪50年代后期改称为“土地规划”，首先是随着国营农场的建立，对农场土地进行全面规划，1954年底，黑龙江省国营友谊农场的兴建，标志着我国第一次开始有组织、有目的地进行社会主义土地规划工作。农业合作化以后，特别是人民公社期间，全国开展内容比较广泛的人民公社土地利用规划工作，1960年3月17日《人民日报》还发表了“人民公社要制定土地利用规划”的社论。这期间的土地利用规划主要侧重于农业土地利用，开展的范围主要是农村人民公社，其任务主要是为了巩固和发展农村集体经济创造土地条件和保障。
我国的土地规划理论从20世纪50年代中期直到70年代末，基本沿袭前苏联的计划模式。20世纪80年代开始，我国在土地资源调查、农业区划、土地利用总体规划、社队土地利用规划等各项具体项目方面做了大量工作，使我国土地利用规划理论方法的研究取得了初步进展。1986年国家土地管理局的成立，标志着我国的土地管理开始走上依法、统一、全面和科学管理的轨道，进入了土地利用总体规划的新时期，使我国的土地利用规划工作从部门规划过渡到国家和各级政府统一管理城乡土地的全方位规划。此后，在全国范围内全面部署和开展了各级土地利用总体规划，并于1989年制定了省县级土地利用总体规划的编制要点，1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要(草案)》，全国先后相继完成了各级土地利用总体规划的编制及修编工作。各级土地利用规划的编制和实施，在协调各业用地矛盾，优化土地资源配置、保护耕地、合理开发利用后备土地资源等方面发挥了重要的作用，同时，进行了基本农田保护区规划、土地开发规划、土地整治规划等专项规划及其设计，丰富和发展了土地利用规划学科的内容。
第二轮土地利用规划(1997—2010年)是在认真贯彻执行1997年4月15日中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中央11号文件)文件精神的情况下开展的。
随着经济社会的快速发展，第二轮土地利用总体规划面临一系列挑战，不能完全解决现阶段快速发展中用地需求与耕地保护的矛盾。2002年6月17日，国土资源部下发了《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》，选择黑龙江呼兰县等12个县(市、区)为县级规划修编试点单位，揭开了第三轮土地利用总体规划修编的序幕。2003年，国土资源部下发了《国土资源部关于开展市(地)级土地利用总体规划修编试点工作的通知》，选择四川省成都市等14个市(地)为试点城市，标志着第三轮土地利用规划工作全面启动。2008年10月，国务院批准并颁布《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》。三轮规划的具体情况在“土地利用总体规划”中将有详细介绍。
在方法上，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划过程中。与此同时，国内已较为广泛地运用TM资料和SPOT卫星图像进行土地利用现状调查及土地评价，并将遥感与地理信息系统结合，探索解决土地多目标规划问题。总之，我国的土地利用规划方法已由定性向定量和定性相结合，由静态规划向动态规划，并逐步向规划的模型化和信息化方向发展。规划内容由主要对农业用地的合理、科学安排，向综合安排农业用地、非农建设用地等综合性规划过渡。
世界上很少有类似于中国大陆地区相对独立的土地利用规划体系，土地利用规划大部分都包含在国土规划、区域规划、城市规划或者乡村规划中。
美国的政治、经济制度(包括土地所有制)决定了规划和税收是美国政府调控土地利用的重要手段，所以土地利用规划对美国实现土地资源合理配置、发挥土地在社会经济发展中的基础作用具有举足轻重的意义。但是美国自1943年议会终止国土资源规划委员会的工作后，就没有市、镇或县总体规划一类的全国性国土规划，这是由于大量的权力分散在州议会代表团手中，权力极度分散使得制定统一的国土规划成为一件几乎不可能的事情。尽管美国没有针对全国性统一模式的总体规划，但联邦政府却制定很多相应的法令，依靠各方面的法令对美国的土地开发模式产生重大影响，这些法令在一定程度上构成了美国国土规划的法律依据。
虽然美国没有制定统一的国家级土地利用规划，也不强求各级政府制定土地利用规划。各州一般没有具体详细的土地利用规划，但基本上都有交通规划特别是高速公路和公路规划、水资源保护规划等。少数州还有全州的土地利用方针或规划政策，如俄勒冈州颁布19条土地利用政策，并将此作为全州各县应当遵守的土地利用规划政策，以此来审批各县土地利用规划。美国的地方土地利用规划也采取总体规划、区划和土地细分三级规划体系，但是各州县独立决定是否进行土地利用规划，缺少统一的标准或强制性法律，没有高层或上级政府的用地、增地指标任务，即使规划分区也没有全国统一的定义和分类体系。
对资源与环境的保护是美国地方土地利用规划的主要内容之一。美国土地利用规划的主题是：强调人与环境“和平共处”、不可再生资源永续利用的可持续发展。为此，美国的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡，提高土地利用效率的一系列政策。譬如，著名的“理性增长”理念，用来控制城市蔓延等。再如“黄石国家公园”就是将自然资源、生态环境保护与土地利用规划相结合的典型范例。公众参与是美国土地利用规划的另一个显著特征。公众参与对土地利用规划的决策民主化，提高规划的权威性、严肃性和保护权利人合法权益有很大的帮助。
为了引导和控制土地用途变更，美国实施规划时，在立法的基础上普遍采取了规划许可制度。美国实行建设、开发行为的批准制度，批准依据是地方政府制定的区划条例。此外，还通过税收优惠等措施来保障规划的贯彻落实。
英国于1909年建立了土地规划制度，1947年做了进一步修改，形成了比较完善的土地利用规划制度。“所有国土都归王室所有”是英国土地所有权的特殊性，因此英国的土地利用规划工作容易开展及落实。20世纪30年代后期，由于国土规划问题受到伦敦地区扩大的限制，英国只好将经济增长的地区转移到伦敦城区以外。第二次世界大战期间，英国规划的三项目标是：限制伦敦及主要城市的增长；尽可能的保护农田；增强经济实力，防止落后的边远地区人口下降。为实现上述目标，国土规划实施了三项主要措施：围绕伦敦及主要城市建立绿化带系统；建设新城；通过补贴和法令把经济增长地区由伦敦转向落后地区。绿化带和新城是第二次世界大战后英国规划工作最突出的特点。到70年代，英国基本的规划工作已经完成，政府不再制定宏大的国土规划，规划工作的指导思想由综合性向渐进性转化。
英国规划体系包括国家级规划、区域规划、郡级规划和区级规划四个层次的规划。① 国家级规划提出全国性的土地利用方针政策，并以白皮书的形式下发。② 区域规划通过召开区域协调会议制定，内容包括本地区粗略建房数、主要交通干线分布等。③ 郡级规划由郡级规划机构在土地测量基础上，与相关委员会协商后，提出本郡土地利用的方针政策及发展的框架结构。包括建房数、绿带和自然保护区设置、城乡经济发展和交通发展战略、矿产资源的保护和开发、废弃地的处理、土地的再开发利用、旅游观光景点和能源的开发利用。④ 区级规划是一种详细的发展和实施规划，需要详细地列出待规划地域土地使用的构想，包括规划图及规划说明书，且原则上必须与郡级规划协调一致。
英国的规划机构分为三级。中央级的土地规划由环境部来负责；地区级的土地规划由地区议会代表地方当局负责；地方级的土地规划由郡县政府负责，并提出未来发展的总体结构或框架。规划工作的行政管理由中央和地方政府共同负责，其他(苏格兰、威尔士和北爱尔兰三个区域规划分别由英国政府在这三处的办事处负责。各级规划均具有法律效力，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只是从战略角度参与地方规划的制定，通过间接方式影响地方政府的规划修改。全国实行自上而下编制规划的方法，上级规划控制下级规划，下级规划要与上级规划协调一致。大区、郡、市的规划期分别为20年、10年和5年，均须5年修编一次。
英国执行的是法规导向性的规划体系，土地利用规划由完善的法规体系和执法系统构成。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等。英国有关土地利用规划方面起诉分为规划起诉和强制执法起诉。政府部门依法参与土地分配，并在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。
德国在19世纪后期就制定了第一部规划法，设立了规划局并开展城市规划工作，1879年出版了第一部规划教科书。20世纪20年代初，德国为了保护自然景观开展了区域规划，成立了世界上第一个区域规划机构。德国的规划方案和规划成果具有相当的权威性和法律效力，以确保规划对促进国家建设、社会发展和人民生活的不断提高发挥积极作用。
德国分为三级政府，即联邦政府、州政府、市级政府。其规划体系的特点是“强大的法律规范加上分散化的决策机制”。中央级只有普遍适用的立法指导原则，立法规范包括联邦政府地区规划法典和联邦建筑法典。德国相关规划法律条款规定：低层次规划必须服从高层次规划、下级规划必须服从上级规划、同级和同层次的专业规划必须服从整体的区域规划和发展规划，所有规划一经批准即具法律效力，这些规划规定了州级区域规划工作和地方级城市规划等的立法原则。德国各级政府都设有专职的规划机构，从议院到乡政府、从大城市到乡村均形成了完整的规划体系。一般来讲，德国规划体系分为四个层次：联邦政府管理的国家级规划、州市的发展规划、地区和市的区级规划、县和乡镇规划。
德国土地利用规划内容因规划范围和等级的不同划分为项目规划和实施计划两种。联邦政府制定项目规划，地方政府完成项目的实施计划。上一级规划是下一级规划的依据和指导，下一级规划是上一级规划的完善和落实。联邦规划是地方规划的框架，城镇规划是州、地区规划的落实。联邦政府对规划的组织实施进行宏观管理，对州与州之间规划组织实施过程中出现的问题进行协调。州和市政府对规划的组织实施进行领导和监督，州市级政府的规划主管机关组织好本州市规划的组织实施工作。地区、县、乡政府和规划联合会直接组织规划的实施。
日本土地利用规划体系分为国土综合开发计划、国土利用计划、土地利用基本计划和部门土地利用计划。
国土综合开发计划是在国家经济计划、公共投资计划等计划的指导下，综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局，提高社会福利的综合性规划。国土综合开发计划又分为全国国土综合开发计划、大都市圈整治建设计划、地方开发促进计划和特定地域发展计划。国土利用计划是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。国土利用计划自上而下分为全国国土利用计划、都道府县国土利用计划和市町村国土利用计划。土地利用基本计划是以国土利用计划为依据，进一步划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等地域，并规定各地域土地利用调整事项等具体的土地利用计划。各地域内再进一步制定土地利用的详细计划，如城市地域内进一步制定城市规划，农业地域内进一步制定农业规划等。
日本采用的是综合管理导向型的土地利用规划体系。日本的土地资源利用管理服务除通过国土利用计划和土地利用基本计划进行宏观管理外，还采取法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个系统完善的体系。《城市规划法》、《农地法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》分别对城市的市区、农地、森林、自然公园和自然环境保护区内的土地利用活动实施强硬和严格的限制，使土地利用活动的微观管理有切实的保障。
注重农地保护，强调土地可持续利用，是日本土地利用规划的主要特点之一。日本可耕地资源稀少，政府不断制定各种法律以保护农地。日本的农地保护立法有《国土利用计划法》等7个专门法规，使国土资源与环境保护完全纳入法制的轨道，严格控制和规范了土地开发行为，有效地保护了自然生态环境。
此外，强力抑制土地投机是日本土地利用规划的另一个显著特点。日本国土面积狭小，土地问题直接影响政治稳定和经济发展。因此，国家对土地投机问题非常重视，通过实行严格的规划许可证制度和土地交易申报制度，抑制土地投机和非法土地交易。
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