无锡改善环境治理的可行政策选择

5.3.3　无锡改善环境治理的可行政策选择

既然当前的诸多环境问题是传统经济发展方式所必然导致的恶果，治本之道就是要转变传统发展方式，走绿色发展的道路，控制高投入、高耗能、高污染的上游原材料工业的发展，发展投入少、效率高的新型制造业，并且提高服务业在整个经济中所占的比重。中国服务业占GDP的比重只有40%，而人均GDP只相当于中国的40%的印度服务业占GDP的比重却为52%，世界平均水平为69%。如果中国的服务业能够达到和制造业相当的发展水平，不仅可以创造大量就业机会，而且可以大大降低每单位GDP的能耗和排放。

对无锡来说，除了调整产业结构，采取遏制环境进一步恶化的治标之策外，当前还要加大对制造业企业排污的监管与治理。理论上，对排污的监管与治理存在三种标准的工具：征收环境税或排污税、排污权交易和强制性技术。^[5]目前，无锡已经尝试建立有偿使用基础上的水污染物排污权交易机制，今后可以考虑扩大到其他污染物的排放，比如空气污染物。

在已有的“环保新政”基础上，无锡可考虑采取征收环境税或排污税的措施来强化自身的环境监管能力^[6]，进一步改善环境治理。我们的具体建议是，无锡市应建议中央政府尽快立法开征环境税或排污税。改进环境治理的有效办法之一是开征污染税——“庇古税”^[7]。征税不但可以减少产生污染的经济活动，而且可以增加政府进行污染治理和生态补偿的财政收入。早在2007年6月国务院颁布的《节能减排综合性工作方案》中，有一项具体政策措施即为“研究开征环境税”。随后学术界和工商界对此展开了讨论，但是至今未进入立法程序。我们认为，这一税种的开设对于中国转变发展方式具有极为重要的意义，时机上已不能再拖延。无锡作为经济发展转型最为迫切，环境治理要求最强烈的地区之一，应该设法向省政府乃至中央政府呼吁加快环境税立法步伐。^[8]为了确保征收，又能够用于环境治理，建议将该税种设定为中央税，但是全额转移支付到纳税地区。

特别需要指出的是，我国环境税的开征已经成为必然的趋势。由于中国没有碳税等环保税种，加入WTO后，一些国家便把耗能产业转移到中国或者从中国大量进口耗能产品。在我国的能源消费结构中，高污染和高二氧化碳排放的煤炭消费一直处于主导地位，2008年我国煤炭消费量预计在26亿吨左右，我国可能已经成为全球最大的二氧化碳排放国，陷入难以坚持美国率先减排立场的被动局面。目前，全球气候变暖的严峻形势依然没有得到根本性的扭转，大部分西方发达国家如加拿大和绝大部分欧盟国家已经征收碳税以推进环保，美国、澳大利亚和日本也在加紧制定相关的税收政策。如果中国不开征碳税，一些发达国家就可能设置“绿色壁垒”，将环境问题与贸易问题挂钩。

我们的第二个建议是强化对企业采取环保措施的监督与激励。这方面日本有很好的经验可资借鉴。为了促使企业主动减少排放或进行废弃物回收，或者在排放前进行必要的处理，日本政府在微观层面采取的措施包括：（1）对修建废弃物处理设施的企业，从国家财政中提供补贴；（2）企业设置资源回收系统，由非盈利性金融机构提供贷款贴息；（3）对实施循环经济的企业和项目给予各种税收优惠；（4）推行企业环境会计制度。政府提出环境会计试行准则，要求企业计算出环保的投资、费用和经济社会效益，以促进企业采用环保型生产技术（参见专栏5.2：日本的环境污染与治理）。这些措施已被证明是有效的，无锡市政府可考虑通过行政立法尽快推行。

当然，当前环境治理是中国的一个全国性问题，而且环境污染本身也往往具有跨区域特点（太湖污染就是一个典型，不但涉及到江苏省内的无锡、苏州和常州三市，还涉及到浙江和上海），因此，仅依靠一个地区之力往往难以奏效。除了前述开征环境税需要中央政府落实之外，中央还应加快进行环境立法，确立污染主体或污染行为的排放标准，以便于地方政府进行环境监督。此外，如何建立跨行政区的污染管理与协调体制，也是需要研究解决的问题之一。