规划指标的转变

10.1.2　规划指标的转变

1）由指令性指标向控制性指标与指导性指标相结合转变

原土地利用总体规划的指标是指令性的，具有刚性。但无须回避的现实是，目前土地利用总体规划四项控制指标（耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发整理复垦指标）多被突破，这客观上与我国经济快速发展、退田还林、加快城镇化建设和扩大内需政策有关，但是规划控制指标本身也存在着一些问题。

土地利用规划可采用控制性指标与指导性指标相结合的方式，以提高规划的科学性和可操作性。控制性指标主要包括耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地控制量等，控制性指标是硬性指标，不能随意增减。控制性指标的拟定和分解下达，要按照全市土地利用结构和总体布局调整的要求，分析各乡、镇、街道办事处的自然和社会经济条件、土地资源利用现状和利用潜力、经济发展方向，探索指标控制与分区布局相协调的结合方式，并经过听取意见和论证协商以后方可确定。指导性指标主要包括生态退耕面积、开发复垦整理补充耕地面积、建设用地总规模等指标。指导性指标属于非硬性指标，是根据规划区域的土地资源状况而确定的各项用地指标，可根据变化了的情况作适当的范围不大的调整。

2）落实指令性指标的灵活性措施

耕地保有量和基本农田保有量是不能突破的指令性指标。以往的规划以面积不减少作为耕地及基本农田保护的核心，规划实施的结果为耕地面积基本保住，但质量却不断下降。主要原因在于建设占用的耕地往往是区位条件优越、生产力良好的耕地，而补充的耕地却往往是区位条件差、生产力低下的耕地。因此，新一轮的土地利用规划不仅要保护耕地面积不减少，更要保证耕地的生产能力不降低，并且应将生产能力作为考核某地块是否可作为耕地的标准。对于一些现状利用方式并非耕地的土地，只要其具备良好的耕作能力并可随时转变用地方式为耕地，也可纳入耕地及基本农田保护的范畴之中。

建设用地总量及非农建设占用耕地总量也是不可突破的指令性指标。但随着工业化进程的推进及城市化水平的提高，需要更多的土地用来建设生产、生活设施，建设用地总量必然会不断增加，建设占用更多的耕地也成为不可避免的趋势。怎样既不突破建设用地总量指标及非农建设占用耕地指标，又保证经济持续发展成为一个亟待解决的问题。可供参考的解决方法有两个：一是不断推进建设用地的整理，以建设用地的“以旧补新”方式缓解建设占用耕地的压力。二是倡导集约与节约利用土地，改变传统的粗放式、外延式发展模式，转向走建设用地的内涵挖潜道路。

3）设立机动指标与奖励指标

建设占用耕地指标的落实是原规划实施中存在的重大问题之一。表现在建设用地规划指标是把从上级规划分解而来的用地规划指标全部落实到地块，很可能在规划实施中遇到某些建设项目确实需要在规划用地范围外选址建设的情况，但此时没有规划指标，如果从其他地块调剂用地指标，又涉及发展权有偿使用问题，交易成本不小。为了增强土地规划数量上的灵活性，在建设占用耕地数量中，设立机动指标。机动指标主要用于调节未来社会经济发展的不平衡和波动所导致的建设用地的变化，是规划所必需的。机动指标的设立对象为新增圈外单独选址项目和指标预留不足的项目。可参考的具体做法为：首先确定机动的建设占用耕地和待置换耕地指标的总量，一般要求控制在总指标数的10％以内；然后在基本农田保护区内多划定相应数量的耕地，进行统一登记造册（但这部分机动指标在用地结构调整中仍纳入耕地减少量进行平衡）；最后制订管制规则，对可使用的建设项目条件进行规定，一般只用于不可避免地在基本农田保护区中选址的交通、水利、能源、电信、军事等项目。机动指标由市政府统一掌握使用，不分解到乡镇，也不具体落到土地分区和地块。机动指标在数量上不宜过多，否则会使规划太软，容易降低规划的法定原则性。在土地利用总体规划编制中预留机动的建设占用耕地指标的做法，不仅能增强土地利用总体规划的弹性和灵活性，更重要的是能确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少。

节约和集约利用土地是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段。为了鼓励各地区集约高效利用土地，在规划实施中可引入激励机制，通过对规划实施情况评估，如果土地利用综合效益、土地利用集约程度等指标均高于规划预期值，则可以按一定比例增加建设用地指标。该比例必须经科学合理测算后确定。

对于经济发展水平较高的地区，也可以在用地指标上给予相应的奖励政策，如经过科学论证后，在耕地总量占补平衡的原则性问题不突破的前提下，可适当增加一部分建设占用耕地指标，以满足其经济发展的需要；另一方面鼓励其充分利用自身的经济优势，加强耕地后备资源的复垦开发整理，这样既有利于经济高速发展地区经济持续稳定健康发展，又保障了耕地的数量，提高了耕地的质量，从而促进了土地资源的有效利用和土地利用结构的不断优化。