环境规划的战略转变

环境规划的战略转变随着科学发展观深入到我国工作的各个方面，要切实做到全面协调可持续发展的基本要求，掌握统筹兼顾的根本方法，政府及各部门制订相互包容、彼此嵌套、共成体系的规划已成为最重要的行政手段。环境是人类一切活动的基本支撑，也受所有人类活动的干扰，因而环境规划必须率先变被动应对为主动引导发展，深入分析中国特色发展所引导的特殊环境问题，尽快完成全国及各省市的中、长期环境规划，以全面系统部署各部门的环境行动，发挥支撑经济社会发展，协调各部门共同管理环境的作用，以收到可持续使用环境的总体效果。环境规划的战略转变，必须体现在规划范围、内容、方法与指标的根本性转变。体现在以下四个层面。^[10]

（一）实施环境综合功能区划

目前独立划分的水、气、声等环境介质的功能区，既没有覆盖全域又无法反映各环境介质之间的相互关系，更很少顾及经济社会的发展需求。“十一五”推出的主体功能区划，在空间上将国土划为优化、重点、限制与禁止开发区，但却不能反映环境支撑与指导发展的基本功能。故要实现环境主动引导发展战略，需要实施环境综合功能区划。环境综合功能区划以划定环境介质功能的形式在空间与时间上给出国家的环境中、长期目标。在保障国家生态环境系统可持续利用的前提下，综合考虑经济社会与环境的诸多因素，划出集约开发、限制开发与禁止开发区，引导各类区在空间上按适度的比例分类发展。环境综合功能区划在空间上覆盖全域，以环境单元的完整性为原则跨政界区分，省一级的区划以国家级的区划为基础，市级及其以下各政区主要以国家、省级区划为基础，进行区内的发展功能分类，发展功能分类在空间上并不连续，各地功能分类可以因需而异，各功能区与执行的环境介质质量标准相对应。环境综合功能区划与分类不但需要综合确定水、气、声、土、生物等环境介质或要素在时间与空间上的质量指标，以维持生态环境的完整性，建立符合人类需求的新的生态环境平衡，而且要综合考虑自然环境特殊性与经济社会发展的多变性，因此这是个包括多个层面、众多要素的复杂系统。环境综合功能区划与分类是长期性的顶层环境规划，其目标应为30～50年，可以每十年做必要的调整。

（二）编制环境与发展规划

环境问题是伴随发展而来的，主动的环境规划是对发展的指导决策安排。因此，环境规划的战略转变应更多地将规划的内容转移到对发展的引导、调控方面来。这层规划在环境功能区划与分类的基础上，侧重于提出发展布局、产业结构、生活方式乃至环境伦理的指导性意见与必要的约束性指标。如给出开发国土面积的单位产出值，人均享受资源与环境损耗值等，细化经济社会活动在单位空间上所允许的污染物产生量与排放量，以维持环境单元区域性生态稳定、完整，以约束性指标将污染物的产生量与排放量限制在影响最少的空间内，系统提出在各种可能的发展情景下，为达到生态环境可持续利用最佳的污染物削减工程体系，确定实施体系所需要的空间、技术、资金及实施主体。该规划的实施主体是同级政府及各有关部门。环境部门在该规划中的职责，是协调各部门行动形成合力，考核各部门是否按职权完成了规划中所明确的内容，核定规划实施的总体状况，评估规划是否达到了设定的绩效，回顾规划本身的不足，以在下一轮规划中进行改进。环境与发展规划是中、长期规划，与经济社会发展规划期限相呼应，以5～15年为期。

（三）强化环境保护规划

环境保护规划的主要功能是制定环境保护主管部门的行动指南。其战略转变的重点是切实改变环保规划执行差、实现率低的状况，强化其可操作性。该规划首先必须保证环境部门有能力反映国家环境质量在时间与空间上的动态变化状况，监控经济社会活动的污染物产生与排放的演变，必须逐步强化产污、排污与环境质量的时、空四维细化定位，以逐渐实现分析确定产污、排污与环境质量变化的相互关系。该规划必须就落实环境综合功能区划以及环境与发展规划中赋予环境部门的责任与任务作出具体的可操作性的安排，也必须就编审与监督污染控制规划的实施提出具体的措施。该规划还应对政府其他相关部门支持环保部门完成其职责与任务提出具体要求，对本规划实施的保障条件提出具体的项目清单，该规划应有长期总体规划、政府任期规划与年度规划。

（四）优化环境污染控制规划

环境污染控制规划的实际内容主要由污染控制工程项目构成，体现环境工程措施由被动的防治向主动的控制转变。污染控制工程主要由各产污、损耗环境的单位或社会公共设施主管政府部门立项。环保部门汇编环境污染控制规划的责任，一是确保具体工程项目是区域污染控制工程体系的必要组成部分；二是保障体系中各工程项目功能的相互衔接，确保各工程之间具有协同效应；三是主动掌握工程体系的综合能力，以分析在既定的发展情景及产污状况下，环境目标是否可以实现，对尚存的不足主动提出污染控制能力建设要求，并编入规划调整方案或下一轮规划。环境污染控制规划战略转变的重点是必须优化工程体系的综合环境经济社会效益，切实改变规划仅是项目清单的被动状况。该规划应有长期总体规划、中期控制性规划及3～5年的实施规划，并细化到每一年的进度。

我国的环境保护在被动发展的防治中，尽管取得了低于发达国家同期的环境成本的巨大成绩，但却不足以支撑国家新一轮的发展。只有实现主动引导发展的环境战略，才能扭转环境保护的被动局面。环境规划是实现主动引导环境战略最重要的手段，建议环境规划应从实施环境综合功能区划、编制环境与发展规划、强化环境保护规划、优化环境污染控制规划四个层面实现战略转变。