国外城乡一体化的经验借鉴与启示

第三节　国外城乡一体化的经验借鉴与启示

一、充分发挥政府的主导作用,实施强有力的政府干预

20世纪20—30年代,西方国家都将区域、城乡发展不平衡视为一种暂时现象,相信通过市场的力量可以自动地消除这种不平衡,然而现实打破了这些国家对市场的迷信。世界上许多国家,尤其是发达国家的经验表明,市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张,而且还可能使这个阶段持续时间增长。因此,仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的。政府应发挥主导作用,充分运用“政策干预”的手段,将市场调节和政策干预结合起来,制定和实施有利于城乡协调发展的倾斜政策,切实有效地加快农村经济社会的发展。市场配置资源是城乡经济社会统筹发展的重要基础,政府的调控干预则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。日本、韩国和挪威的经验说明,在农村基础设施落后的情况下,政府对农业的支持和保护是任何其他组织和个人都无法取代的,其政策取向在解决城乡发展失衡问题上举足轻重。

二、制定城乡协调发展的相关法律,通过立法扶持弱势农村发展

市场经济国家的经验表明,国家的区域政策和促进城乡协调发展的措施必须有法律作为保障。英国在世界上最先通过立法来解决城市和乡村发展问题,通过制定《城乡规划法案》,在法律上理顺了城市与乡村的规划关系,确立了区域规划的法律地位与相应规范,引导城市和乡村有序、规范、协调发展。日本在城市化中后期注意到农业、农村发展问题,也相应地制定了大量的法律法规促进农村的发展,如在扶持山区农村及人口过疏地区经济健康发展方面的法律包括:《过疏地区活跃法特别措施法》《半岛振兴法》《山区振兴法》《大雪地区对策特别措施法》及《离岛振兴法》等。为了确保劳动力充分就业及向农村地区引进工商产业而制定的相关法律,主要包括:《向农村地区引入工业促进法》《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等。反观法国、巴西,在进行区域开发时主要采取制定“方案”、“规划”、“计划”的形式。由于其不具有法律效力,所以较容易受政府更迭和国内外形势变化的影响。而且,由于其不需要像制订法律一样经过严格的讨论和审批程序,故容易受到制定人主观意志影响,出现所谓“丰碑工程”、“政绩工程”,给国家造成巨大的损失。

三、实行多种支农惠农经济措施,减轻农民负担和提高农民收入

发达国家在统筹城乡发展过程中对农村地区大都采用了多种多样的优惠政策和援助措施。为提高农民收入,发达国家往往实行以下政策:直接收入支持,农业信贷、保险、灾害、环保补贴政策,农业优惠税收政策,农产品价格补贴政策等。如20世纪70年代,韩国实行购销倒挂的粮价双轨制,高价从农民手中收购稻米,廉价供应给城市居民,差价由政府补贴,以此来确保粮食产量,提高稻农所得。自1998年起,韩国又主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付3种形式对农民进行直接补贴,最大限度地增加农民所得,直接支付已成为现阶段对韩国农民收入支持力度最大的政策。此外,为提高农村地区的发展能力,发达国家都对农村实行了大规模的转移支付和财政投资倾斜等政策。

四、重视农村基础设施和社会事业建设,改善农村的生产和生活条件

发达国家在统筹城乡发展的过程中,都非常注重农村基础设施建设和社会事业建设。日本在农业的发展过程中,政府特别重视基础设施所发挥的作用,故其对农村基础建设的投入很大。1998年为10840亿日元,2009年增至110000亿日元以上。日本运用财政支付大量投资,用于农业生产基础设施整治、农村生活环境整治、以及农村地区的保护与管理等农业基础设施建设。农业和农村基础设施的改善,适应了土地规模经营的潮流,促进了农业生产率的提高,加强了城乡之间的物质和信息联系,为实现城乡一体化提供了可能,而农村发展也为城市产业和人口的扩散开辟了道路。韩国从1970年冬季开始,政府无偿提供水泥、钢筋等物质,着重于改善农民居住条件,此后又修建桥梁、改善公路,推动农村电气化,修建村民会馆和自来水设施,以及生产公共设施等,着重于农村居住环境和农民生活质量的改善和提高。70年代后期,韩国全国都实现了村村通车；90年代,全国已经实现了电气化。1988年前后,韩国的农村居民普遍认为,他们的经济收入和生活水平已经接近城市居民的生活水准。

五、建立完善的政府和民间组织,发动社会力量广泛参与

韩国“新村运动”初期,以政府行政为主,由中央内务部直接领导和组织实施,建立了全国性组织“新村运动中央协议会”,形成了自上而下的全国性网络,同时建立“新村运动”中央研修院,培养大批新村指导员；后期“新村运动”成为全国性的运动时,则变为以各种民间组织为主,政府只是制定规划、协调、服务,以及提供一些财政、物质、技术等支持。日本在开展新农村运动和造村运动中,政府、金融机构、公团、企业等社会力量都积极参加了农村建设。此外,日本在造村运动中形成了由三级农协组成的流通服务网络。这些农协组织覆盖了整个日本农村,他们利用联合的力量,为农民提供及时周到高效的服务,成为农业、农村、农户三类组织三位一体的综合社区组织,向农民提供生产资料购买、信贷、技术经营指导,有效地保护了农民的利益。