在新形势下如何搞好个体税收征管工作

在新形势下如何搞好个体税收征管工作

刘　云

个体税收征管历来是税务部门管理工作中的老大难问题，投入多而收效少且比较敏感。从1994年税制改革推行增值税起，财政部确定了增值税起征点幅度。从2003年1月1日起，将销售货物的起征点幅度提高到2000～5000元，将销售应税劳务起征点幅度提高到1500～3000元，将按次纳税的起征点幅度提高到150～200元。其具体起征点由省级国家税务局在规定幅度内确定。甘肃省当时确定为最低档。今年，为进一步加强和促进非公有制经济的发展，从政策上鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业、自主创业，根据财税［2002］208号精神，经请示省政府同意，甘肃省国税局决定把全省个人经营者增值税起征点调到最高档，从2006年4月1日起执行。此次起征点的提高幅度大，相应的涉及面就比较广，这就给税收优惠政策的落实和后续的税收管理工作提出了更高的要求。通过纳税起征点的调整，使我们贫困地区相当一部分个体经营户享受到了税收优惠政策，也由于量大面宽的起征点调整工作做的不到位而出现了一定程度的管理负面影响。我们针对个体税收管理工作中出现的新情况新问题，对礼县国税局城区税务分局个体户管理情况进行了深入的摸底调查，以研究解决。

一、目前城区税务分局个体管户结构及收入情况

礼县国税局城区税务分局目前共有个体管户703户，其中4月1日前有双定户536户，不达起征点户165户，查帐征收户2户;4月1日增值税起征点调整后，有双定户有46户，不达起征点户655户，查帐征收户2户，双定户仅占到总管户的6.54%。2006年度计划税收收入为166万元，截止6月30日累计完成了67.52万元，占到年度计划的40.67%。在个体户的税收管理体制上，一直采取定期定额加发票超定额补税的办法进行日常的税收管理。近三年(2003—2005)来城区分局在加强个体税收的征收管理方面做了大量艰苦细致的工作，三年上了三个台阶，2003—2005年度个体税收收入计划数依次为50万元、97万元、152万元，增长幅度很大，但每年都完成了年度计划。现在，随着经济的发展和国家有关税收政策的调整，对礼县城区个体税收的征管工作又提出了新的挑战。

二、目前个体税收管理工作中存在的问题

1.个体税负总体上偏低且不平衡。2003年以前，个体税负偏低，而且因经营片段和行业及片段管理人员的不同而不太平衡。这次调查发现，通过近三年的调整，这类问题有所减轻，个体户平均月税额由49.50元/户提高到126元/户，但未能从根本上解决税负不平衡的问题，而且纳税大户税负相对较轻，纳税小户税负相对较重。从如下调查测算表(以汽车修理行业5月底数据为例)可以看出其税负偏低且不平衡的问题。

2.个体户经营利润率太低，税负转嫁环节中断，纳税意识有待于进一步提高。由于税收宣传和征管力度的加强，城乡个体户对纳税已有了初步认识，按月纳税已基本形成习惯，但存在的问题仍不可忽视。他们对税收还缺乏深层次的认识，对税收的纳税主体和计税依据、课税数量还没有完全理解，在经营过程中，没有将各项税费都考虑进去，销售商品者只考虑了商品的成本和必要的费用(如房租费等)，提供应税劳务者只考虑了材料的成本和劳务报酬，未很好地核算税金，因而在某些行业之间还出现了低价格战现象。致使个体户商品经营利润率普遍太低，在烟酒、粮油、家用电器的批发及零售行业表现得尤为突出(具体见如下《综合毛利率调查表》)。有些业户月实际销售额在5000元以上，但他们连维持正常生活都很紧张，给税务部门的纳税定额核定和调整造成了很大困难，其实质是增值税税负转嫁在销售环节中断。

综合毛利率调查表

3.个体户销售额很难核实。本来纳税户之间经营规模差别较大、人员素质参差不齐、纳税意识强弱不均，再加上部分纳税户财务混乱，其真实的经营状况就难以准确把握。随着市场经济的不断发展，纳税户的变化很大。他们为了在竞争中求生存、保发展，不断变换经营方式、经营规模、经营范围和经营地址等，经营情况不断变化，有些业户表面看起来经营方式、经营规模、经营范围和经营地址都相同，但由于他们的经营技巧、商誉及其他不同原因，导致经营收入不同，甚至有个别户差距很大。还有少部分纳税户采取一些手段偷逃税款，对本来就很难核实的个体户经营收入又增加了难度。税务机关对双定户纳税定额的核定主要考虑其地理位置、经营规模、经营品种等多种因素，采用毛利率法、成本费用倒推法等进行综合推算，由于各种因素较为复杂，缺乏可比性，使定额核定工作存在较大弹性，很难做到科学合理。尽管《税收征管法》中对纳税定额的核定有比较明确的规定，但是这些方法由于种种原因而无法准确落实。在这种情况下，坐店监销是最有说服力的办法，但税务部门人力有限，况且它只适用于商品销售的业户。

4.国税部门的个体管户与工商管理部门的个体管户户数相差悬殊。国税城区税务分局在城关镇的个体管户有653户，以4月10日从工商行政管理部门提取的数据看，工商管理部门在城关镇的个体管户有1446户，除去地税部门343户的个体管户后，还差430户。就其原因有以下几方面:一是对绝大部分没有固定经营门店赶集的个体户，工商行政管理部门办理了营业执照，而我们没有办理税务登记。二是我们的管理员主观认识上的错误，对一些经营规模很小且已办理了营业执照的个体户没有纳入管理并办理税务登记，认为这些户反正纳不了税，登记与否无所谓。三是工商行政管理部门只办理登记不办理注销，有的个体户改行后办理了新的营业执照而旧执照仍然存在，有的个体户已注销不干多年但工商部门的管户中仍然存在，造成虚增管户的假象。四是我们的管理员年龄偏大，存在一定的惰性，对所辖片段巡查不够，特别是对边远、偏僻小巷巡查不够，出现了漏征漏管户。五是存在个别业户办理了营业执照后好长时间，但其既没有铺面又没有生产经营活动发生，我们也就没有办理税务登记，如农贸商场的任全生，于2004年11月就办理了营业执照，经营范围是家用电器，但至今没有经营行为发生。

5.假停业、假失踪、假注销的现象仍然存在。有个别业户为了达到偷、避税款的目的，采用了假停业、假失踪、假注销的手段，尽管管理部门设立了专门检查组进行检查，也取得了一定成效，仅2006年2月份就查出假停业户75户，分局立即对其停业状态予以取消，追回增值税8100余元。但这个问题没有得到彻底解决。有的假停业户发现税务人员进行检查，及时关闭店门，当检查过后又开门营业;有的将经营地址由甲片段转至乙片段或由街面转向偏僻小巷或自己家中，办理注销后进行隐蔽营业，给我们的日常管理工作增加了不小的难度。

三、增值税起征点调高后税收管理中出现的新情况、新问题

一是对分局的税源有较大影响。增值税起征点调整后，分局个体工商户实际纳税户数成倍下降，2005年底共有缴纳增值税的个体工商户约536户，月平均缴纳增值税约7.28万元。起征点调高后，符合纳税条件的个体工商户仅剩下49户，相当于调高前的9.14%，月平均纳税1.65万元，为调高前的22.6%，但这只是核定月税，不包括发票超定额补税。起征点调高后，发票超定额补税也受很大影响。按当前情况估计因起征点调高影响2006年个体税收收入近80万元，占到个体税收收入年度计划的48.2%，占分局各项税收年度计划的7.5%。通过加强管理、清查补漏、调查调整纳税定额等手段，虽然可以增加部分收入，但难以填补如此大的缺口。

二是加强管理服务与节约税收成本形成矛盾。对不达起征点的纳税人，免税不免管理和服务，在一定程度讲还加大了管理服务的工作量，纳税人定额测算的频率要提高，巡查的次数要增加，税务登记管理要加强。起征点调高后，分局出现650余户不达起征点个体经营者，此类管户虽不纳税，但仍需管理，甚至更加严格。因此，管理范围并未缩小，管理仍需投入很大精力，单纯的以经济收入角度讲，提高起征点后税收成本很难降低。

三是起征点调整后激化了征纳双方、个体户之间的矛盾。举例说，一户个体户月销售额4990元，他不用纳税，另一户个体户月销售额5000元，他必须缴纳增值税200元，实际收益还比前者少190元，必然引起个体户税负不公，造成个体经营竞争的不公平性。而达到起征点以上20—30%的个体户，尤其是刚达起征点的个体户往往因心理不平衡和不理解而对纳税产生抵触情绪，这样就会激化征纳双方的矛盾，给今后的税收管理增加了难度。

四是只用票不纳税的问题给发票管理提出了新的课题。不达起征点户虽不纳税，但仍需照常供给发票，极易造成发票使用、管理上的漏洞，进而形成偷税。我们对个体税收实行定额加发票管理模式，发票销售额往往直接决定税收额。定额调高后，被税务机关认定为不达起征点的个体户往往会在发票上做文章，一部分接近起征点的个体户尽量少开或不开或延缓开票，以免突破起征点而缴税;一部分远低于起征点的个体户可能会代开虚开发票从中牟利。一部分超起征点户出于税收考虑会不开票或少开票或让他人代开，这就容易出现开发票的不缴税、不开发票的反而要缴税的现象。

五是纳税人采取分散经营方式进行偷、逃、避税有了空间。许多个体户可能采用各种手段来偷、逃、避税，将大规模经营网点的大额销售收入“化整为零”，如月经营额9000元的店一分为二，合伙经营的也单立门户，变单个纳税主体为多个不需纳税的个体。目前，已有3户开两个店面的个体户称自己已将一个店铺转让，要求及时调低其月纳税额，还有部分开两个店面或一个店占两间以上房间的个体户，已流露出要做“化整为零”的打算，给税务机关的征收管理带来一定的困难。

六是税务管理人员的自由裁量权增大，税收执法标准难以统一。税务机关在确定个体户的销售收入及税收定额时，由于采取的标准尺度、方法不尽相同，税收执法标准难以统一，税务人员的自由裁量权进一步增大，往往在其主观随意的背后就会造成税负不均、税收政策执行不到位。特别是起征点上下的确定，矛盾过于集中，人为操作的可能性增大，既失去了公平竞争的意义，又容易产生执法不廉行为。对处于免税待遇而后又达到起征点的个体工商户的管理上，税务人员容易麻痹大意，从而使税源管理出现真空地带，疏于管理、淡化责任现象将会有所抬头。

七是不达起征点政策的落实与纳税意识的培养产生矛盾。这次起征点调整后，好大一部分城镇个体户、几乎所有农村个体工商户的税收定额都在起征点以下。由于对他们只需进行纳税申报，不需缴纳税款，使税务干部产生麻痹思想而放松管理，出现管理员代为不达起征点户办理纳税申报的现象，逐步放弃对边远农村个体户的日常管理，这样就会淡化纳税人的纳税意识。管理工作削弱后，在以后的时间就会出现一个月或几个月的营业额超过起征点时也难以及时发现并将其纳入缴税户管理的被动局面。

四、对今后个体税收征管的设想

1.准确把握政策精髓，做到认识到位。深刻领会提高起征点的意义，不折不扣抓好落实，坚决杜绝管理员代为不达起征点户办理纳税申报的行为。对临时户坚决按次征收税款，对一级和二级(级别划分见如下第7部分)不达起征点户在经营旺季上调其纳税定额，按月征收税款，在经营淡季再下调其纳税定额，努力增加税收收入。同时采取多种形式的税法宣传，提高全民特别是纳税户的纳税意识，做到家喻户晓，解决商品销售利润率太低、税负偏低、假停业、假注销等问题。

2.摸清纳税户的真实经营状况，力求调整基本满意。对这次起征点提高的摸底调查，我们要认真组织精干的调查队伍，深入纳税户中，要通过查帐、查票、查支付凭证和进销货登记表等形式，准确掌握所调查各户的真实经营状况，为制定调整方案提供第一手资料。与此同时，要细致入微地做好纳税户的思想工作，消除纳税户之间的心理不平衡和抵触情绪。在核定调整过程中，要针对不同的个体户采用不同的方法或是将不同的方法结合使用，除销售手机等个别行业外，采用抽查各种商品的综合毛利率，统计房租费、人员工资(或生活费)、进货费用、水电费、电话费、银行利息、工商管理费等各项经营费用，以费用和商品综合毛利率倒算其最低营业额，这种方法最有说服力，个体户易接受。同时将路段、商誉、行业、经营面积、费用均作为核定依据等，尽量做到定额核定及调整合理、公正、公开透明，确保一次到位，使政策顺利实施。

3.推行个体户建账，采用查账征收与定额纳税相结合的征收方式。继续采取并强化分片划段基础上的行业分类管理制度，首先在重点行业动员并推行个体户建账，然后扩大建账面。为了保证建账的质量、税收收入稳定增长，对个体户所建账务进行定期不定期地检查，对特殊行业(如摩托车、太阳能热水器销售)要求推行业户购进货物报告制度，实施监督征管，督促其建真账、建实账，同时采用查账征收与定额纳税相结合的方式，账面数字高于定额时按账面数字计算纳税，账面数低于定额外负担时，按纳税定额纳税。

4.建立联系协调机制，管好户籍。与工商行政管理局建立定期联系机制，及时了解工商部门个体工商户登记、变更、迁移及注销等信息，掌握纳税户变化情况。结合今年8月份税务登记换证工作，建立健全纳税人户籍管理制度，将本辖区内所有个体经营户全部纳入户籍管理范围，纳入CTAIS中进行管理，特别是对不达起征点的经营户要严格按照正常手续，办理税务登记证件，杜绝漏管户出现;与地税局建立沟通机制，定期召开协调会或例会，及时交流沟通、协调解决税务登记管理工作中遇到的问题，确保按规定的征收范围进行税务管理;同时加强与银行、财政、公安等部门的联系协调，健全协税护税网络。

5.严格执法，严厉打击偷、骗、抗税行为，实行“阳光作业”。税务机关在执法过程中要全面行使《税收征管法》所赋予的强制权与处罚权，对达到起征点不主动申报、隐瞒销售收入进行虚假申报等行为，要依法予以处罚;造成税款流失的，严格按偷税论处。对偷税数额大的，达到立案标准的，不搞以罚代刑，坚决移交司法部门立案查处，以维护税法的刚性。同时，经常在纳税户较为集中的场所向纳税人公开纳税定额、税收政策法规、工作制度和规程、违规责任以及纳税人的权利和义务等，广泛接受纳税人的监督，实行“阳光作业”。

6.加强发票管理，严格普通发票的检查和核销制度，缩短发票核销的期限。这样可以降低发票填开的差错率、减少发票丢失的风险，还能对业户填开发票的真实性和营业额核定的合理性进行监督，当连续三个月发票超定额补税时，立即调整该户的纳税定额。对不达增值税起征点的经营户限量供给发票，对开票金额超过增值税起征点的按全额计算征收税款。

7.分类梯级管理不达起征点户。对不达增值税起征点的经营户要区别对待、分类管理，在进行年审的基础上要不定期进行抽查，跟踪监控其生产经营状况，如超过起征点应调整定额、依法征税。具体为把不达起征点户按经营性质分为两类，对每类不达起征点户按照经营状况划分为三个不同级别，根据不同级别确定不同的管理办法，实施分类区别管理。第一类为货物销售，按照经营状况划分为三级:月销售额在4000元以上5000元(不含)以下为第一级;月销售额在2000元以上4000元(不含)以下为第二级;月销售额在2000元(不含)以下为第三级。第二类为提供应税劳务，按照经营状况也划分为三级:月营业额在2000元以上3000元(不含)以下为第一级;月营业额在1000元以上2000元(不含)以下为第二级;月营业额在1000元(不含)以下为第三级。对第一级不达起征点户实行重点监控，按季进行营业额测算核实、营业额典型调查工作;对第二级不达起征点户实行一般监控，按半年进行营业额测算核实、营业额典型调查工作;对第三级不达起征点户实行简易监控，按年进行营业额测算核实、营业额典型调查工作。

8.尝试性地为个体户进行简易的纳税评估。对大行业每半年进行一次测算，按照地段的不同、店面的大小、经营的范围、类别、销售情况等指标综合科学地测算其行业税负及其行业内部户与户之间、行业之间的税负差异率，将行业税负进行横向比较与不同行业间的纵向比较相结合，对税负偏低户或税负偏低行业，及时与其进行约谈并调整其月纳税定额。凡夫妻店、一人开二个或二个以上店铺，且分别办理营业执照及税务登记的，必须至少将一个店铺调整为起征点户，以减少个体户采用“化整为零”方式逃税现象的发生，保证组织收入的增长。

9.借鉴兄弟县局的经验，积极推行计算机定税。将纳税人的经营面积、注册资金、从业人数、经营地段等数量定额等核实录入计算机，并确定适合我分局相应的作业系数、资金系数等。采取以“人机结合，电脑评税为主”的办法，将个体定额核定程式化，利用计算机规范个体户的定额核定过程，统一定额核定方法，自动生成税收定额，使定额核定从主观、简单到科学规范，避免了只要核定到起征点就行的做法，为以后工作减少了阻力。管理手段从手工操作到人机结合，彻底平衡业户间、行业间、地段间的税负，为个体工商户创造公平竞争的税收环境，同时也用现代科技手段制约税务人员的执法行为，推动税务依法行政向纵深发展。

10.加强考核，严格责任追究。制定出切实可行的目标管理考核办法和岗位责任追究制度，量化目标，细化指标，加强内部考核，定期或不定期进行税源抽样调查，用征管质量检验税收管理员的工作质量，严格责任追究制度，解决税务人员不尽职责、人浮于事的行为。落实税收管理员周一工作报告制度，推广工作经验，研究解决工作中遇到的问题。坚持“管户”与“管事”相结合、依法强化管理与优化服务相结合，在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强管理，最终形成税收管理员能上能下、优势互动的现代税收管理模式。

(原载于《陇南国税调研》2006年第11期)