加快申报建设东兴—芒街跨境经济合作区

加快申报建设东兴—芒街跨境经济合作区 的问题及对策

——云南申报建设跨境经济合作区的经验及启示

杨佰升　吴东海　彭中胜

2010年6月，防城港市政府发展研究中心派员随自治区商务厅调研组赴云南瑞丽、河口等地考察跨境经济合作区申报建设情况。经考察学习，我们认识到，跨境经济合作区已成为国际区域经济合作的一种新模式，是联合国开发计划署（简称“UNDP”）积极支持的项目，我国正全面推动。防城港市建设跨境经济合作区的条件十分优越，但与云南瑞丽等地相比，申报建设工作已经落后。为更好地推动这项工作，现将云南申报建设跨境经济合作区的做法简要介绍，并提出自己的一些意见，以供参考。

一、云南省申报建设跨境经济合作区的情况及经验

（一）云南积极推进三大跨境经济合作区的申报建设

云南省正借助大湄公河次区域合作机遇，大力推进中越河口—老街跨境经济合作区、中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区、中老磨憨—磨丁跨境经济合作区三大项目的申报与建设。目前中越河口—老街跨境经济合作区、中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区的可研报告已获得中越专家组评审通过，待两国中央政府批准。

1．中越河口—老街跨境经济合作区。2010年6月，云南省与越南老街省正式签署《关于进一步推进中国河口—越南老街跨境经济合作区建设的框架协议》，该跨境合作区范围分为核心区域和扩展区域。核心区域5．35平方公里，将大力发展现代物流、国际会展、进出口保税加工、金融保险服务、宾馆餐饮等产业。拓展区域总面积129．85平方公里，重点发展各种特色产品深加工园区。

2．中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区。该跨境经济合作区分两个阶段与缅方对接。第一阶段，启动区的面积双方合约8平方公里；第二阶段，将扩展到600平方公里的区域（双方各300平方公里），加快发展商贸、进出口加工、跨境旅游、国际会展、跨境结算、投资便利化等，条件成熟后将再扩大范围。

3．中老磨憨—磨丁跨境经济合作区。目前正抓紧做规划论证等前期工作。

（二）云南省申报建设跨境经济合作区经验值得借鉴

云南省较早提出建设跨境经济合作区，其先进理念与做法值得我们学习借鉴。

1．开展理论探讨，呼吁先试先行。自云南参与大湄公河次区域合作以来，就提出建设中越、中老和中缅跨境合作区。他们通过全国人大代表会议等渠道积极建言献策。云南省十分重视建设跨境经济合作区的理论研究。理论界大胆探索，敢于创新，呼吁先试先行，为推动跨境经济合作区建设发挥了相当大的作用。这也是云南两个跨境经济合作区的可行性研究报告能早早出炉的重要原因之一。

2．组织领导有力，措施切实可行。为加快推进申报建设工作，云南采取各种有力措施。一是从全省战略高度来统筹推进。云南省将建设三大跨境经济合作区写进省委省政府文件，列入省政府2009年度20项重要工作之一。省政府成立跨境经济合作区工作指导委员会，指导面上工作。成立工作专家组，帮助三个跨境经济合作区编制可行性研究报告，具体指导申报和建设工作。广西对这项工作也较为重视，目前已把凭祥—同登跨境经济合作区建设列入自治区重点工作，但东兴—芒街跨境经济合作区尚未纳入。二是建立中越跨境经济合作区联席专家委员会。云南省与越方建立了中越跨境经济合作区联席专家委员会。该委员会汇聚了中越双方国际贸易领域的知名专家与重量级官员，为推动跨境经济合作区建设发挥巨大作用。广西还没有与越南成立省级联席专家委员会。三是组建中越联合专家小组。云南省与越南老街省成立了中越联合专家小组，具体负责规划编制工作。专家小组拟订的《关于进一步推进中国河口—越南老街跨境经济合作区建设的框架协议》于今年获得两省政府同意。广西尚未与越方组建联合专家组，东兴—芒街跨境经济合作区的规划编制工作未能实质性进展。四是成立申报建设的专门工作机构。如德宏州成立中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区工作指导委员会，由一名副州长任主任，下设政策梳理组、功能区规划组、文稿起草组，跟进工作环环相扣。防城港市、东兴市两级虽然为推动跨境经济合作区申报建设做了大量工作，但还没有成立专门的工作机构，工作效率受到影响。五是口岸联检部门积极配合。云南十分重视在支持口岸联检部门的工作。各口岸联检部门的积极配合，采取新的措施，通关手续简化，时间短，为建设跨境经济合作区提供了便利。东兴还没有建设电子口岸，通关效率较低，特别是互市点每天通关只有5－6小时，口岸建设亟待加强。六是积极争取联合国开发计划署支持。联合国开发计划署给予河口—老街跨境经济合作区和凭祥—同登跨境经济合作区两个项目各80万美元的资金支持，并在项目申报与建设上给予帮助。而东兴—芒街跨境经济合作区在最近仅获得该署10万美元前期经费的资助，在项目指导上受益较少。

此外，云南还加快基施建设，大力进行宣传造势，助力跨境经济合作区项目申报建设。

二、高度认识跨境经济合作的重要意义，正确分析建设东兴—芒街跨境经济合作区的优势与不足

建设东兴—芒街跨境经济合作区，对促进防城港市全面发展具有十分重要的意义。

（1）有利于在中国—东盟自由贸易区建设中发挥“试验田”的作用，增强防城港市的吸引力和竞争力。东兴—芒街跨境经济合作区是集所有自贸区优惠政策的开放载体，其投资贸易便利化措施将更加凸显防城港市作为中国通往东盟的主通道与桥头堡优势，切实将防城港市区位优势转化为区域竞争力，体现出在中国—东盟合作中“试验田”的作用，有助于大大提升防城港市作为重要门户城市的国际影响力。

（2）有利于发挥区位与产业优势，促进防城港市沿边沿海同步发展。建立东兴—芒街跨境经济合作区，有助于防城港市发挥大港口、大产业等优势，充分利用国内外两种资源、两个市场，促进防城港市产业转型升级与城市发展，加快打造新兴港口工业城市，率先在沿边开发开放，促进沿边与沿海同步发展。

（3）有利于促进互利共赢，深化防城港市与越南经贸合作。建设东兴—芒街跨境经济合作区，符合中越双方国家利益。2008年国务院在关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复中第一次提出设立跨境经济合作区。2009年国务院《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》中明确支持广西建设跨境经济合作区。越南将芒街的发展列入了国家发展战略，欲将其建设成为越南北方第二大经济中心和经济特区。早在2006年，中国东兴市与越南芒街市就建立跨境经济合作区的问题多次会晤，2007年双方签订《中国东兴—越南芒街跨境经济合作区框架协议》。2008年6月，在北京召开的中越两国政府经济贸易合作委员会第六次会议上，双方同意开展建设东兴—芒街等跨境经济合作区的可行性研究。2009年5月签订的《中国广西与越南高平、谅山、广宁省联合工作委员会第二次会晤备忘录》，双方对推动设立东兴—芒街跨境经济合作区达成共识。近期，广西与广宁省将就共同编制东兴—芒街跨境经济合作区可行性研究报告签署协议，并争取10月份举行的中国—东盟博览会上通过评审。建设跨境经济合作区将会进一步促进两国的边境合作，互利共赢。

在东兴建设跨境经济合作区，有着得天独厚的条件：一是口岸交通条件良好。东兴口岸是我国边境三大口岸之一，口岸改造工程加快，功能进一步完善。东兴的交通四通八达，防城至东兴高速公路已开工，中越北仑河二桥即将建设，东兴至防城铁路建设也已纳入国家规划。越南规划建设连接河内至芒街的高速公路。二是开发建设条件优越。东兴地势平坦，便于规划和建设。东兴南面环海、西临北仑河，陆地通道少，易于建立区域监管。城市经济依托好，东兴与芒街市一河相依，到海防、下龙湾的距离都比较近，面向东盟10国市场，具有广阔的市场辐射能力。三是东兴边境经济合作区已打下较好基础。1992年以来，作为国家级东兴边境经济合作区的基础设施建设投入累计32．3亿元。园区产业开发较早，以边地贸易、出口加工、旅游等为主导的产业优势明显。四是有大港口与大产业支撑。东兴紧邻西部第一港——防城港，为东兴—芒街跨境经济合作区提供了十分便利的海上通道。钢铁、核电、铜镍、粮油等临海大产业，有着巨大的物流、加工等带动效应，为跨境合作区的发展提供广阔的产业空间。五是政策优势突出。已实施跨境贸易人民币结算试点、村镇银行试点等十多项经济社会试点，为跨境经济合作区有关政策的先试先行打下了良好基础。

在看到有利条件的同时，也要认清我们面临的不足和困难问题：一是跨境经济合作区审批较为复杂。涉及商务部、海关等部门，如何在东兴重点开发开放试验区的范畴内统筹推进，考验着防城港市的智慧，需要统一领导，加强协调。一是推动东兴—芒街跨境经济合作区申报工作较为滞后。目前尚未纳入国家层面，还停留在地方积极推动上。跨境经济合作区作为一种区域合作创新，可借鉴的模式较少，给申报工作带来许多困难。二是中越双方尚未建立沟通协作机制。还没有成立建设跨境经济合作区中越联合委员会和联合专家小组，在同步协调推进上存在困难。在合作区的可行性研究报告、发展规划编制和基础设施建设协作机制等方面，双方还没有进入实质性磋商阶段。三是受到资金不足等“瓶颈”制约。跨境合作区基础设施建设需要大量资金投入，将成为双方重点解决的问题。

三、借鉴云南经验，加快申报建设东兴—芒街跨境经济合作区步伐

我们要借鉴云南瑞丽、河口等市经验，紧紧抓住中国—东盟自由贸易区建成、国家提升沿边开放开发水平等机遇，全力推动东兴—芒街跨境经济合作区申报各项工作。

（一）选准申报途径，与东兴国家级沿边开发开放试验区打包申报

2010年6月，党中央、国务院已将东兴重点开发开放试验区列入国家战略，把东兴打造成为堪比深圳的沿边特区，使之在新一轮大西部开发和沿边开放开发中发挥示范效应与带动作用。目前防城港市正组织力量全力对接，并争取将试验区范围进一步扩展。建议将跨境经济合作区功能作为试验区的重要功能组成之一，将跨境经济合作区（东兴市区域）置于试验区范围内，把跨境经济合作区项目纳入试验区项目打包申报，从而减少同时分别单独申请两大国家级项目的人力物力消耗，且是另辟蹊径，从国家发改委这一渠道加以推进，避免与凭祥市在申请跨境经济合作区上的直接竞争。同时，要通过商务、海关这两条线加强向上汇报衔接，多管齐下，形成合力。

（二）成立申报建设组织机构，建立中越联合专家小组

要将跨境经济合作区申报建设工作纳入市级层面，学习云南瑞丽、河口等市经验，加快推动各项工作。一是成立东兴市跨境经济合作区申报建设委员会。鉴于跨境经济合作区申报的复杂性，可考虑成立由防城港市、东兴市以及有关部门领导组成的东兴市跨境经济合作区申报建设委员会，委员会与东兴开发开放试验区领导小组一起挂牌，两套牌子、一班人马，以利于统筹推进项目申报与建设。委员会办公室设在商务局。下设政策组、规划组、材料组、宣传组等小组，分别负责有关工作。二是推动成立中越联合专家小组。跨境经济合作区建设涉及两国事宜，需双方专家参与。云南之所以在编制河口等跨境经济合作区可研报告等方面的工作超前，中越联合专家组发挥了至关重要的作用。为此，我们积极争取通过自治区商务厅及国家商务部的帮助协调，早日成立中越（东兴—芒街跨境合作区）联合专家小组，尽快共同开展项目可研和规划等工作。

（三）抓紧做好可行性研究，尽快明确合作区的选址及功能定位

东兴—芒街跨境经济合作区项目尚未有权威机构出具的可行性研究报告，如果算上论证审批时间，初步估计，报告获评审再上报国家审批要比河口、凭祥整整要晚一年。所以，要与时间赛跑，会同越方，赶紧集中专业力量、投入资金尽快编制出可行性研究报告，并由双方同步上报争取获得两国政府批准实施。要把这一工作做好，需从如下方面做出努力：一是尽快启动中越双方协作机制。跨境经济合作区涉及两国国家利益，事关两国发展战略，需两国高层达成共识才能顺利推进。目前，河口、凭祥等地跨境经济合作区的可研报告都上报国家，由于双方在一些问题上还存在分歧，因此两市跨境经济合作区项目尚未最后敲定。但不管早晚，跨境经济合作区建设应成必然，为此必须要尽快建立防城港市与芒街市、广西与广宁两级政府的对话协作机制，自下而上积极推动。二是做好协商选址工作。在主体区选址上，通过中越双方协商，综合考虑东兴、芒街的交通、经济、产业等方面的基础，而且要便于海关监管。按目前条件，中越双方都在二桥口岸区预留发展区，双方可以在此划出一定面积的区域做启动区，但是该区域空间小，选址上值得商榷。当然，也可以学习瑞丽的方式，在现有口岸区土地面积较小、城建区与产业区交错的情况下，把东兴边境经济合作区的范围作为我方启动区，今后在启动区的基础上再作拓展。同时，选取便于海关监管的地带设置监管点，如将海关监管点设置在横江边防检查站。三是合理地进行功能定位。按照目前大多数跨境经济合作区的功能设置，结合东兴现有的产业园区、物流园区等功能区条件，可将跨境经济合作区分为主体区与扩展区，实施分期开发。主体区在海关监管区内，设置边地贸易、国际物流、边境旅游、资源初加工和国际金融等核心功能。扩展区可扩大到东兴全市甚至防城港市大部分地区，吸附主体区的经济溢出，承接发达地区及东盟产业转移，建立中越边境金融中心，大力发展沿边高端产业。

（四）切实改善口岸条件，为合作区的通关便利打好基础

抓好东兴口岸的改造工程，加快中越口岸二桥、防东高速公路、防东铁路等重点交通基础设施的建设。推动芒街建设高速公路、铁路，使东兴、芒街在交通上对接。学习瑞丽口岸联检中心全自动化、凭祥24小时通关的先进经验，加快电子口岸建设。加大对联检部门的支持力度，密切合作，共同配合，不断提高通关效率与服务质量，为跨境经济合作区建设提供最大便利。

（五）加强政策研究，充分准备好项目申报

跨境经济合作区建设涉及中越两国双边政策，目前尚未有完全通用的建设模式，在政策设置上也没有硬性规定，地方政府的先行先试极其重要。因此，要广罗国内外专业人才，可邀请或者委托国家发改委、商务部、国务院发展研究中心、中国改革研究院等部委及研究机构的专家组成中方专家委员会，梳理现有的各项政策并向自治区及中央提出新的政策请求。同时，要及早准备好一批成熟项目，以备上报国家及自治区，争取资金、技术等方面的支持。

（六）加大宣传力度，为合作区申报建设造势助力

要制定实施系统的宣传策略，将东兴—芒街跨境经济合作区与东兴开发开放试验区进行打包宣传。如举办专题研讨会、专题招商推介会等，向外界大力推介东兴—芒街跨境经济合作区，争取社会力量帮助防城港市申报建设跨境经济合作区。