特殊的农业与普遍的保护

特殊的农业与普遍的保护

以美国人对法律的精通，他们不会笨到明目张胆地违反WTO的规则，他们最多只是钻了WTO规则的空子，《农业协议》这样漏洞百出的法律，是根本约束不住美国人的，只要他们自己不想约束自己。

农业的重要性和特殊性可以说是不言而喻的，“民以食为天”的古训虽然质朴，但却是中国人民经历了无数次饥荒和战乱后得出的真理。尽管许多发达国家已经进入第三产业（服务业）主导的时期，而广大发展中国家正在努力实现工业化和现代化，从数字上看农业在许多国家经济结构中的地位已不再显赫。但农业依然是“第一”产业，因为农业是人类生产活动的起点，更是人类生存与发展的基础。

农业的特殊性最直接地反映在各个国家的农业政策上，“菜篮子工程”、“米袋子工程”之类中国特色的词汇凸显了中国政府对农业生产的高度重视，在每次的政府工作报告和中央决议中，农业被一贯地放在基础的地位。事实上，绝不仅是中国政府才有这样的认识和决心，从工业化一开始，各国政府对农业的保护和扶持就从没有停止过。英国、法国、德国、美国在工业化过程中都曾实行严格的农产品贸易保护，不过当时贸易保护的压力主要来自仍然强大的地主阶级，还不是一种出于国家利益考虑的系统的农业保护政策。

两次大战期间各国“以邻为壑”的贸易保护主义直接催生了1947年的《关税与贸易总协定》，美国的绝对强势使贸易自由化第一次在全球范围成为可能。关贸总协定的宗旨在于扩大货物的生产和交换，实质性地降低关税和消除贸易壁垒，农产品自然也在“货物”之列。然而，颇具讽刺意味的是，关贸总协定的生效非但没有使世界农产品贸易向着自由化的方向前进，反而使农业保护变得比以往更加堂而皇之、名正言顺了，此后各国的农业保护政策不但变本加厉、日趋完善，而且还有了法律依据。比如，GATT第11条“普遍取消数量限制”要求各缔约方不得对进口产品实施配额、许可证等数量限制措施，但同时该条第2款（c）项又规定，政府可以对农产品和鱼产品进口实施它认为必要的限制。第16条“补贴”规定各缔约方应禁止使用出口补贴，但同时又为农产品出口补贴留下了伏笔，即各缔约方可以对所谓“初级产品”给予出口补贴，只要其占世界贸易的份额不至于“不公平”地高。取消数量限制和出口补贴是实现贸易自由化的基本手段之一，而农产品关税减让几乎从未进入关贸总协定的谈判议程，这导致了农产品从一开始就“逃离”了关贸总协定的约束，成为一种特殊的货物。

而这一切不能不说主要应归功于美国。美国地广人稀，土地肥沃，气候适宜，具有发展农业最得天独厚的条件，早在19世纪末20世纪初，美国的农产品就以其优质、低价称雄欧洲市场。但这也使欧洲国家的农业保护更加严厉，并进而阻碍了美国农产品的出口，使美国农产品的生产过剩、农民收入急剧下降。20世纪30年代大萧条时期，美国农业跌入历史最低点。为提高农民收入，罗斯福政府于1933年制定“农业调整法案（The Agricultural Adjustment Act）”和“商品信用合作法案（Commodity Credit Cooperation Act）”作为“新政”的重要内容。为了保证农民相对收入和农产品相对价格不低于1909－1914年农业繁荣时期的水平，美国政府保证按“平价”（即农产品与工业品的相对价格）买进农民生产的农产品。

美国三十年代“平价”收购的保护政策成功地提高了农民收入，但很快面临生产过剩，财政支出负担沉重的问题。从此，如何既保持“平价”的保护原则，又减少财政负担和解决生产过剩问题，成为令历届美国政府棘手和头痛的难题。贸易保护的惯性和美国政府、国会间的微妙关系使美国政府在关贸总协定的谈判中坚定地将农产品排除在外，从而给关贸总协定留下了一个空洞。1953年6月朝鲜板门店停火协议签订的第二个月，美国参议院农林委员会制订一项食物援助法案──PL480（Public Law 480），政府以保护价收购农产品并向欧洲低价出口，1956年－1967年间年出口量大都超过1000万吨，使美国农民尝到了政府保护的甜头，从而使政府和农民同样陷入了欲罢不能的境地。1955年，美国为了更畅快地实行农业保护，干脆向关贸总协定“申请”了免除义务授权，使美国可以自由实行农产品进口数量限制而不受任何约束。

有趣的是，美国这一次又犯了“搬起石头砸自己的脚”的错误。西欧依靠美国的“马歇尔计划”迅速恢复了元气，不仅在工业生产上突飞猛进，而且也越来越不愿意用稀缺和昂贵的美元去购买美国的农产品。1956年欧洲共同体成立，1962年欧共体正式出台“共同农业政策”（CAP），标志着农产品贸易进入了美欧对抗的时期。欧共体农业保护政策的主要手段是价格干预和可变进口关税（Variable Import Levy）。欧共体内部市场粮价在“目标价”和“干预价”之间浮动，后者为最低市场价。进口是允许的，但规定其“门坎价（The Threshold Price）”必须不低于西德最大缺粮地区杜伊斯堡的“目标价”。“门坎价”与进口价之间的差价由“可变进口关税”来填补。这一政策使欧共体农业生产增长率远远超过世界平均水平。1955年－1965年，欧共体名义保护率由35%上升到45%；谷物、糖、葡萄酒、牛肉、奶类由60年代末全面净进口变成70年代的全面净出口；六种主要农产品自给率达到102%－124%。由于欧共体预算分配对农业大幅度倾斜，所以不仅法国这类农业资源优势较好的国家农业得到发展，一些不具备农业比较优势，原先大量进口农产品的西德、英国等国的农业也快速发展。实施“共同农业政策”后，西德农业出口比进口增长快12倍。到80年代前期，西德已成为欧共体内重要的小麦出口国，英国也在19世纪40年代废除“谷物法”之后第一次变成谷物出口国。由于内部消费已经饱和，过剩农产品只能通过补贴出口找出路，并成为美国农产品的有力竞争者。而且欧共体以美国为榜样，也申请了关贸总协定的豁免义务授权，正大光明地实行贸易保护。

此时，美国尽管已经幡然醒悟，并在关贸总协定“肯尼迪回合”和“东京回合”时，曾威胁如果不将农业纳入关贸总协定，将拒绝结束谈判并提高关税。可惜为时已晚，此时的欧共体早已不是唯美国马首是瞻的“仆从”了，再加上后来的日本、韩国等也实行了强硬的农业保护政策，农产品贸易自由化似乎变得遥遥无期了。

对政府来说，农业保护实质上就是“劫富济贫”，依靠从工业、服务业中获得的财政收入来支持农业，提高农民的收入。1990年，发达国家农业保护政策需要每个非农业家庭支出1400美元。1986年－1990年期间，欧共体对农产品生产者的国内扶持费用高达每年920亿美元，而日本和美国也分别高达350亿美元和240亿美元，欧盟、美国和日本的农业支持开支占政府支出的15%左右。1982年－1984年，实行农业保护政策的发达国家农业收入中政府补贴所占比重：日本占72%，欧共体占33%，美国占22%。1986年—1990年期间，OECD国家（绝大多数成员为发达国家的一个国际组织）平均每年补贴出口4820万吨小麦、1950万吨粗粮、180万吨食糖、120万吨牛肉以及120万吨的奶酪黄油，以消化巨额财政支持所极大刺激出来的生产能力。