阻碍我国“十五”工业污染防治目标实现的主要原因

二、阻碍我国“十五”工业污染防治目标实现的主要原因

为了有效地防治工业污染，我国“十五”环境保护计划提出了一系列控制工业污染的具体措施。这些措施主要包括:①严格控制新污染。基本建设和技术改造项目必须严格执行国家产业政策和环境保护法规，采用清洁生产工艺和设备，合理利用自然资源，并通过“以新带老”，做到增产不增污或增产减污。②巩固和提高工业污染源主要污染物达标排放成果。以污染负荷占全国工业污染65%的企业为重点，推行污染物排放全面达标，工业污染源排放的各种污染物要达到国家或地方排放标准。全面实施排污申报登记动态管理，在重点地区推行许可证制度。实施污染物排放总量控制定期考核和公布制度。③淘汰污染严重的落后生产能力。综合运用法律、经济和行政手段，结合国家工业生产总量调控目标，关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、危害人民健康的厂矿，淘汰落后设备、技术和工艺。开展经常性的执法检查，防止关停企业死灰复燃。禁止被关闭淘汰企业的落后生产装置和设备向西部地区转移。④大力推行清洁生产。⑤抓好重点行业的污染防治。^[2]

“十五”期间提出的上述工业污染防治措施并没有完全到位，从而造成了我国工业污染防治目标没有完全实现。为什么这些措施最终难以到位，分析其原因主要包括以下几个方面。

1．加强环境保护与工业发展之间存在一定的矛盾

加强环境保护是贯彻实施可持续发展战略的必然要求，但是，我国生产技术水平不高，产业和企业竞争优势主要依赖于低成本竞争，环境保护和工业发展之间存在矛盾是客观事实。这种矛盾表现为:加强环境保护会提高企业成本，从而弱化各地招商引资的积极性；加强环境保护短期内需要进行结构调整，就要关闭一批污染严重、工艺落后、不符合环境保护标准的企业，在这类企业中，有一些事关各地劳动力的就业，有一些则是当地财政的支柱，关闭起来，社会的和经济后果都极其严重；加强环境保护还要求企业进行技术创新，这就需要政府和企业投入必要的资金，从而对各地政府和企业当前的经济投资规模产生影响。

环境保护与工业发展存在矛盾不仅表现在地区内部，而且表现为地区之间、跨区环境服务与当地经济发展之间的矛盾十分尖锐。河北的张家口地区为京津的重要水源地，为了保证向京津输送清洁用水，张家口地区一律禁止建设有可能污染当地水源的项目，这就产生了生态建设和保护与实现当地经济利益的尖锐矛盾。内蒙古之所以成为北京沙尘暴的一个主要风沙源，也是因为那里的牧民除了放牧外没有别的收入来源。青海是我国几条大江大河如长江、黄河、澜沧江的发源地，正是在这样一个重要的生态屏障区，至今却没有流域内地区间制度化的生态建设与保护的激励机制。江苏的江都市是南水北调最主要的水源区，按照水源生态环境保护区建设的要求，江都所有的有环境污染的项目必须由江苏省环保厅来把关，大用水、大排水的项目根本不能上马，国家要求企业达标排放之水还要进一步深度处理，才能排放。这一要求提高了企业的生产成本，从而对当地招商引资产生不利影响。^[3]

2．跨区环境污染十分突出，并已日益成为完成环境保护目标的严重障碍

我国的水污染十分严重，其中一个重要原因就是跨界污染、客水污染十分突出。2004年七大水系的412个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为:41.8%、30.3%和27.9%。七大水系的121个省界断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为:36.3%、33.9%和29.8%。污染较重的为淮河和辽河水系的省界断面。淮河水系86个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为19.8%、47.6%和32.6%，而淮河省界断面水质，Ⅰ～Ⅲ类仅占8.1%、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类却分别占到了51.4%和40.5%。辽河水系37个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为:32.4%、29.7%和37.9%，辽河省界断面水质较差，其中Ⅲ类占20.0%，Ⅳ～Ⅴ类占60.0%、劣Ⅴ类占20.0%，无Ⅰ～Ⅱ类水质的断面。在省界断面中水质最差的断面为吉—蒙交界的金宝屯断面，水质为劣Ⅴ类；其次为吉、蒙—辽交界的福德店和蒙—辽交界的二道河子断面，水质为Ⅴ类；吉—辽交界的四双大桥断面，水质为Ⅳ类；辽—蒙交界的甸子断面，水质为Ⅲ类。其他水系，省界断面水质同样不容乐观。即便为国家环境总局认为省界断面水质较好的长江水系，其皖—苏交界的汊河断面和豫—鄂交界的新甸铺断面，水质为劣Ⅴ类，川—渝交界的老池断面和甘—川交界八庙沟断面水质为Ⅳ类。省界面水质较差从一个侧面反映了我国跨界污染的严重性。由于环境破坏的成本具有可转嫁性，会降低各地保护环境的积极性，也增加了环境监管的难度。这一问题因为涉及不同地区之间利益关系，只有充分运用经济手段才能很好地得以解决。而至今我国仍没有类似的手段。

3．环境监管机构的权威性、综合协调能力不足

环境保护涉及多方利益，我国的环境保护计划具有很强的综合性，如在煤炭行业:以改善煤炭结构为导向，限制开采高硫煤，着力提高优质煤比重。加大煤炭清洁利用技术研究开发力度，大力发展煤炭洗选、型煤、动力配煤、水煤浆、煤炭气化和液化，逐步提高煤炭洁净利用水平和利用效率。抓好劣质煤和煤矸石的综合利用，开发利用煤层气资源，逐步限制直接使用原煤，发展配煤产业。加强矿区环境综合整治，以土地复垦为重点，建立各种类型的矿区生态建设示范基地，逐步形成与生产同步的生态恢复建设机制。由此可见，环境保护工作除了环保部门，还涉及结构调整、技术开发、土地复垦等大量的其他部门的工作，也只有在其他部门的全力配合下，这些工作才能被顺利推进。环境部门作为政府部门的职能部门之一，缺乏足够的能力和资源调动其他部门配合环境保护的积极性。当环境保护与经济发展出现矛盾时，环境保护经常让位于经济发展的需要。一些重大项目，虽然对当地的生态环境可能造成影响，但由于这些项目是地方重大项目，环保部门即便有异议，也无法阻止。我国环保法规体系复杂，环保执法部门也非常繁多，环保总局执法要和其他部门一起进行，但环保部门行使的职责不到30%，法规不统一和执行多头的现象阻碍了对违法行为的查处。当环境污染跨越行政区划时，环境部门要实施异地执法，那更是难上加难。国家环保总局虽然建立了一批区域环境监察中心，但由于受制于既存的地方利益格局，难以有效发挥作用。