我国在“十一五”规划纲要中明确提出，生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少10%，控制温室气体排放取得成效的环境保护目标。为了实现这一目标，避免出现“十五”期间一些环境指标没有很好完成的局面，就需要从制度建设入手，选择科学、合理的环境管制工具和手段，尽可能降低加强环境保护对工业发展造成的消极影响。
1．进行生态税改革，建立建设者受益制度
在我国原有的税种中，有部分税种和环境保护是有关的，这些税种虽然客观上起到了环境保护的作用，但并不是专门针对环境保护而设计的。近年来，随着资源和环境保护要求的日益迫切，我国也开始运用税收手段调节消费者和生产者行为，但都是局部的、零散行为，和我国要求实施节约发展、清洁发展的要求不相称。目前应以生态税改革为主线，整合各种与生态环境保护相关的税种，优化我国的税收结构。
开征生态税要坚持在不削减现有税收规模的基础之上进行，但也不能把开征生态税作为增加财政收入的手段，开征生态税的目的就是要改变我国目前的税收结构，提高生态税在税收总量中的比重，开征生态税之后，社会总的税负不应增加。这就需要在开征生态税的同时，必须降低其他税率。为了保护环境，节约资源，我国提高了部分产品的税率，但在提高这部分税率的同时，没有出台与其对冲的相应减免措施，实际上是提高了社会的总体税收负担，对经济发展和产业竞争力都会产生不利影响。
在税收改革中，要在“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁使用，谁付费”的原则基础上，增加“谁建设，谁受益”原则。对有利于生态修复、环境建设的行为，实行减免税政策。减免税政策是很多国家用来保护环境的重要举措。我国除继续保留原有减税、免税和零税率等税收优惠形式外，还应针对不同优惠对象的具体情况，采取多种税收优惠形式，促进保护者补偿的落实。在增值税中增加对企业生产用于消烟、除尘、污水处理等方面的环境保护设备给予减免增值税的优惠规定；在企业所得税和个人所得税制度中增加对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资给予税收抵免的规定；在企业所得税制度中增加对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂（场）实行加速折旧的规定。这样可以增强税收优惠手段的针对性，便于灵活运用各种不同税收优惠形式激励企业采取措施保护环境，成为环境的建设者。
2．建立补偿制度，在流域补偿上引入综合补偿机制，建立区域补偿基金
生态环境保护和建设，具有明显的外部性，在大多数情况下，生态环境保护者、建设者与生态环境保护的受益者不一致。这就要求受益者对保护者进行补偿。根据补偿资金的来源渠道，将生态补偿划分为纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是指政府通过税收的形式向生态环境破坏者和生态环境受益者征税，然后政府以补贴的形式向生态环境的建设者、贡献者，生态环境破坏中的受损者，以及减少生态破坏者给以补偿。我国目前迫切需要建立横向生态补偿机制，重点是流域补偿机制。
东中西部地区通过环境媒质相连接，对中下游地区来说，污染物质的输入提高了其生态恶化的程度，西部地区生态环境越恶化，中下游地区的环境成本就越高。从短期看，上下游的利益具有一定矛盾性，因为东中部地区与西部地区在生态环境建设中的权利与义务并不对等，对西部地区而言，为环境保护投入得越多，提供的环境服务越多，在经济上就越吃亏；对东部和中部地区而言，最大的、最直接的好处是可以得到西部生态屏障的保护。西部地区提供的生态环境公共产品或服务，将对中部地区或东部地区产生溢出效应。西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，如果由此造成的经济损失仅由西部来承担，显然是不公平的。尤其在大江大河的上游地区，为了长期稳定地保护好生态环境，还须实施生态移民，这又给地方经济带来了更大的压力，从社会公平的角度来讲，下游地区对上游地区进行适度补偿是合理而又必需的。
由于区域生态保护涉及受损补偿、建设补偿等多种类型的补偿，所以，在区域、流域补偿上可以引用综合补偿机制，就是建立区域补偿基金，受益地区按经济总量的一定比例支付，由利益相关的地区以及中央政府相关部门共同组成区域性环境保护委员会，共同管理基金，协调各方利益。
3．更多地利用市场机制，促进生态补偿效果的实施
在生态补偿方面，政府应该成为实施主体，即生态补偿工程的组织者、领导者。需要注意的是，政府介入公共产品的供给，主要的方式是“提供”而不是“生产”公共产品。“政府提供”与“政府生产”是不一样的:后者是指政府建立企业对公共产品进行直接生产，而前者则是指政府通过预算安排或政策安排等某种适当的方式将公共产品委托给私人（企业、家庭、自然人）进行间接的生产。在市场经济条件下，公共产品的生产除了“公营”以外，还大量地选择“私营”（公私混营）的方式。从国际上的情况看，生态补偿可以采取包括生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、市场交易等手段。我国目前的生态补偿政策中，政府主导并包办的色彩过于浓厚，市场机制发挥的作用有限，因此，今后应考虑如何更多地利用市场机制来促进生态补偿政策的实施。对于产权比较容易界定，受益主体较为明确的生态和环境产品，国家鼓励通过受益方和生产方运用双边协议，或通过市场交易的方式加以解决。
4.运用排污权交易，提高控制污染的效率
排污权交易，就是将环境容量作为一种稀缺资源在市场上同其他商品一样进行自由交易，政府作为社会的代表，把排放一定污染物的权利像股票一样卖给出价最高的竞买者，污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有排污权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或转让排污权。排污权的初始发放数量和方法由管理者根据环境保护目标确定，排污权一旦发放即可按照规则自由交换。
5.严格控制新污染，通过技术创新，大力推行清洁生产
基本建设和技术改造项目必须严格执行国家产业政策和环境保护法规，采用清洁生产工艺和设备，合理利用自然资源，并通过“以新带老”，做到增产不增污或增产减污。对重点企业推行污染物排放全面达标，工业污染源排放的各种污染物要达到国家排放标准。全面实施排污申报登记动态管理，在重点地区推行许可证制度。实施污染物排放总量控制定期考核和公布制度。开展经常性执法检查，防止关停企业死灰复燃。禁止被关闭淘汰企业的落后生产装置和设备向西部地区转移。
结合产业结构调整，提倡循环经济发展模式，采用高新适用技术改造传统产业，支持企业通过技术改造，节能降耗，综合利用，实行污染全过程控制，减少生产过程中的污染物排放。开展清洁生产审计，开展清洁生产示范，建立清洁生产示范企业。大力推行节能、节水，实施重点行业的能耗和用水定额标准。积极开展ISO14000环境管理体系和环境标志产品认证，在国家经济开发区全面启动开展ISO14000的活动，创建国家高新技术示范区，建设国家生态工业示范园区，提高企业环境管理水平和国际竞争能力。
专栏12—1
黄河水污染，使1.6亿人深受其害
黄河从上游到下游，每一个城市都是一个大污染源，在兰州、白银、石嘴山、巴彦淖尔、包头等地，都存在着大大小小的排污口，泛着臭味的污水“哗啦啦”地流进黄河。高污染和高耗水的造纸、化工、食品酿造、冶炼、采油和纺织印染六大行业COD（化学需氧量）排放量占全流域工业COD排放量的80%以上。据2004年《中国环境统计年报》，黄河流域废水排放量达39．5亿吨，比2000年增加了13．8亿吨；主要污染物COD年排放量已占到全国排放总量的13．3%。
黄河水污染使西北、华北1.6亿人深受其害，农民、农村、农业受害尤甚。
由于大量高耗能、高污染企业相继开工建设、投入生产，大量未达到排放标准的工业废水直接排入引黄支渠，导致在一些个别时段内部分灌溉面积近似于污水灌溉，一些地区农作物因污水灌溉导致减产甚至绝收的现象时有发生。2004年，山西省介休市松安村用被污染了的汾河水浇地，致使200亩玉米及杨树死亡。2002年，青海省海东地区平安县东庄村的近百亩小麦，引灌了污染的黄河水后被活活烧死。
据水利部黄河水利委员会专家测算，目前沿黄地区引黄灌溉面积已发展到1．1亿亩，用水占黄河总用水量的90%。黄河水污染不但造成农作物品质下降，还使一些农田水利设施报废，给农业造成的损失每年最高已达33亿元。
资料来源:肖敏、马维坤、刘喜梅:《沿黄而下，每个城市都是大的污染源》，载新华网，2006-3-23；刘喜梅、肖敏、马维坤:《黄河流域水污染调查:1.6亿人深受其害》，载人民网，2005-6-28。
专栏12—2
我国部分行业“十五”计划提出的污染防治措施
冶金行业:结合钢铁产量总量调控和结构调整，继续加大取缔小土焦、小钢铁等小企业，淘汰平炉、倒焰式焙烧炉、小高炉、小烧结、小转炉、化铁炼钢等落后工艺和装备，大力推动以清洁生产为中心的技术改造，积极采用干熄焦、炉外精炼、高效连铸等先进技术，全面推广余能、余压、余热和废气、废水、废渣的综合利用。2005年，大中型企业吨钢综合能耗降到0.8吨标煤以下，吨钢耗新水量降到16立方米以下，烟（粉）尘、二氧化硫等主要污染物排放量降低10%。逐步调整冶金工业的地区布局，首都和重要旅游城市、风景名胜城市及严重缺水地区的钢铁企业要严格控制生产规模，逐步压缩生产能力。
续专栏12—2
有色金属行业:继续关停土冶炼，淘汰落后工艺和落后企业。鼓励企业采用新技术装备，进行高技术起点的技术改造和清洁生产，提高工艺废气、废水、废渣综合利用率。2005年，工业用水重复利用率提高到85%，单位产品能耗下降3%～ 5%，重点冶炼加工企业环保设施达到国际先进水平，粗铜冶炼硫回收率达到95%，粗铅冶炼硫回收率达到90%，大型预焙槽电解铝吨铝排氟量降到1公斤以下。除有重点地开发中西部地区有色金属矿资源外，严格限制新上有色金属冶炼和加工项目；东中部地区大中城市内的有色金属冶炼企业，要按照城市环保要求，大幅度削减污染物排放量。
石油和化工行业:以结构调整和清洁生产为重点，关闭污染严重的小化工企业，逐步淘汰高毒高污染的甲胺磷、久效磷、对硫磷、磷胺等有机磷农药，淘汰工艺落后、污染严重、附加值低的染料、涂料品种。按照履行国际公约进程，逐步禁止生产和使用持久性有机污染物质，淘汰臭氧层耗损物质，发展替代品。发展高浓度、缓释化肥和高效低毒低残留农药。到2005年，高浓度化肥占化肥总产量的比例达到65%，低毒农药比例达到55%，低污染涂料比例达到40%。加快技术进步，推行清洁生产，节能节水，降耗减污。加强石油开采的污染防治和生态保护，取缔小油井和土炼油，逐步关闭炼油能力100万吨/年以下炼油厂，按照防治大气污染要求提高油品品质。大力发展天然气工业，优化能源结构。
建材行业:逐步淘汰机立窑、立波尔窑、中空窑等落后工艺，禁止新建、扩建立窑生产线，鼓励发展新型干法窑外分解大型水泥项目，使新型干法水泥产量的比重达到20%以上。淘汰引上工艺、平拉工艺、小型格法工艺等落后玻璃工艺，发展“洛阳浮法”玻璃技术，使浮法玻璃产量的比重达到80%以上。大力开展废弃物综合利用，发展新型墙体材料，在大中城市强制淘汰黏土实心砖。
轻工行业:关闭污染严重、技术落后、不符合经济规模的小制浆厂、小制革厂、小酿造厂、小糖厂等，淘汰落后工艺和落后生产能力，加大重污染行业的结构调整和污染治理力度。造纸行业要从调整原料结构入手，大力发展木浆，积极利用废纸浆，降低非木浆比重，压缩草浆。对重污染行业实施规模政策，企业最低规模:木浆纸厂年产10万吨，新建、扩建化学木浆规模年产30万吨，化机木浆10万吨，草浆3.4万吨，其他非木浆生产线5万吨；制革新建、扩建年产10万张（折牛皮）；啤酒年产3万吨。积极开发和推广无磷洗涤产品。禁止生产锌汞电池。停止一次性发泡塑料餐具生产和销售。建立废旧电器回收制度。限制轻工产品的过度包装。2005年前完成汽车空调、烟草、电冰箱（含冷柜）、工商制冷4个行业和哈龙1211等臭氧损耗物质（ODS）的淘汰，实现氟氯烃（CFCs）50%的替代目标。大力推广环境标志产品认证，推动发展节能、低噪、无毒、无污染的环保型轻工产品。
资料来源:国家环保总局:《国家环境保护“十五”计划》，2001。
【注释】
[1]王炤 坤、陈忠华、王炤:《我国煤炭业亟待告别粗放经济》，载《经济参考报》，2005年10月19日。
[2]国家环保总局:《国家环境保护“十五”计划》，2001。
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