深化电价改革，优化电价形成机制

三、深化电价改革，优化电价形成机制

电价可分为发电上网电价、输电电价、配电电价和销售电价。从1985年以来，中国电价形成机制经历了一系列变革，先后实行了“还本付息电价”、“燃运加价”、“经营期电价”等多项电价政策。这些政策对扭转中国长期存在的缺电局面，支持国民经济持续、快速发展起到了积极作用。2003年电价改革以前，中国电力价格分为上网电价和销售电价两部分。发电上网电价由发展与改革委员会（以下简称发改委）物价部门，根据电厂发电成本、各项税费、还贷支出及一定的内部收益率倒推计算电价。这种电价政策是典型的成本定价，发电上网电价没有一个统一的市场价格水平，而是一厂一价，甚至是一台机组一个电价，上网电价的透明度也较低。发电上网电价进一步分为“老电价”和“新电价”两大类。

表5-4　2002年改革后国家电网公司暂保留和待转让的发电企业

资料来源：《国家电网公司组建方案》。

1985年以前利用政府拨款建设的所有电厂和1985～1992年利用补贴的政府贷款建设的电厂或电厂的一部分，它们的电价以原电力部和国家计委每年颁布的目录电价表为根据，被称为“老电价”。这些上网电价包括劳动工资、燃料和维修费用等运行成本，不包括基建成本（适当的折旧、利息和投资的偿还）。1986～1992年建设的非中央政府投资的电厂和1992年以后建设的所有电厂，上网价格以“新电新价”的政策为依据。按照这项政策，这些电厂以财务上可偿还债务的价格向省电力公司（网公司）售电，获得足够收入用以偿还贷款本息，一般为10年内还贷。这些价格每年由省电力公司确定，并呈报物价局和国家计委批准。“新电新价”的政策使上述这些发电厂的平均售电价格大大提高。2002年电力改革后，上述定价方法及高度集中的电价管理体制存在的弊端日益突出，已经难以适应电力工业发展的要求。

为了促进电力工业的发展，国办发（2003）62号文提出了电价改革方案，明确了改革的指导思想、目标和原则。这次电价改革更加注重价格信号对电力投资的引导作用，并把提高效率、促进增长和环境保护有机结合起来。改革的近期目标是在“厂网分开”的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，实现销售电价与上网电价联动。改革的长期目标是将电价分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价。发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定。

上网电价改革的方向是引入竞争机制，价格由供需双方的竞争形成。上网电价主要实行两部制电价。其中，容量电价由政府制定，电量电价由市场竞争形成。在水电比重大的地区，为了调节和平衡丰枯季节电力供求，实行上网环节的丰枯电价。在具备条件的地区，实行集中竞价的同时，在合理指定输配电价的基础上，允许较高电压等级或较大用电量的用户、独立核算的配电公司与发电企业进行双边交易，双边交易的电量和电价由买卖双方协商确定。为了促进可再生能源的发展，电价改革方案提出：“风电、地热等新能源和可再生能源企业暂不参与市场竞争，电量由电网企业按政府定价或招标价格优先购买，电力市场成熟时由政府规定供电企业售电量中新能源和可再生能源电量的比例，建立专门的竞争性新能源和可再生能源市场。”

销售电价改革的方向是在允许全部用户自由选择供电商的基础上，由市场定价。对具备条件的用户普遍推行两部制电价，并合理调整基本电价在销售电价中的比重，使基本电价能准确反映用户对系统固定费用的实际耗费。销售电价的调整采取定期调价和联动调价两种形式。

由于发改委实行的电价改革侧重于保护投资者的利益。迄今为止的电价改革，调整的主要是发电环节与输电环节，即电厂与电网企业之间的利益。除了部分大用户，终端用户并不能成为2003年电价改革的受益者。电价与电力需求的关系越来越密切，电价的变化很大程度上促进和制约了电力的需求。随着区域电力市场的形成，竞价上网开始逐步实施，电力企业上网电价应逐步下调，电网企业的销售电价应趋于降低。