当前我国旅游市场失范及其原因分析

三、当前我国旅游市场失范及其原因分析

近几年来，我国旅游业得到了较快的发展，市场主体多元化的格局正在形成，市场体系正在逐步完善。但是，在这一过程中，旅游市场失范的问题也比较突出，无序现象相当普遍。

(1)旅游经营主体资格失范。根据我国有关法律法规的规定，只有具备法定的条件并到工商行政管理机关登记注册，取得了合法的经营资格，才能进入市场从事经营活动。但在旅游市场中，一些旅行社根本不办理营业登记，无证经营;一些旅行社以虚假的资信证明骗取经营许可证和营业执照，而它们并不具备从事旅行社业的实力;一些导游没有经过考试取得导游资格，属地下导游或“黑导”;一些旅游商品开发商和经营商以及一些旅游景点周围的小旅店、小饭馆、歌舞厅及其他娱乐、服务场所，很多都没有取得合法的经营资格，擅自营业，它们不仅偷逃国家税收，而且往往采用违法手段开展经营活动，损害旅游者的利益。如各地均有的“野马”旅行社，常常采取不正当手段使旅游者上当受骗。因此，一直以来，“野马”旅行社是旅游者投诉的焦点之一。

(2)超范围违法经营。根据我国《企业登记管理条例》的规定，任何企业都有一定的经营范围，包括主业和副业。旅游业属于特种行业，还必须有行政主管机关颁发的行业许可证，如旅行社就必须到公安机关办理特种行业经营许可证。旅游企业只能根据确定的经营范围进行经营，超出经营范围就是违法。事实上，在旅游市场中，超范围经营现象比较严重，尤其是一些经营国内业务的旅行社，常常擅自经营国际旅游业务，它们以商务考察、出国培训、友好交流的名义，变相招徕、组织出境旅游，特别是到非目的地国家旅游。一些境外驻我国机构，按照我国法律规定，只能从事与旅游相关的咨询和联络业务，然而，它们中的有些驻北京的办事处却非法招徕、组织中国公民赴外国旅游。

(3)非法转让许可证或营业执照。一些取得合法经营资格的旅游企业在领取经营许可证和营业执照后，未经主管机关的许可且未办理变更登记，擅自将经营许可证或营业执照转让给不具备从事旅游经营资格的其他组织或个人;有的则采取个人承包与挂靠某旅游企业的方法，非法开展经营活动。一旦出事，则导致旅游纠纷不断。据人民日报社报道，马学光、杜伟、李明等人，以北京中天旅行社接待部名义租用崇文门饭店房间作为经营场所，并以该社名义在北京两家报纸上发布旅游广告，获取报名者入团费或购票订金后携款潜逃。此案涉及游客355人，涉及金额99.18万元。由于马学光等人是挂靠北京中天旅行社并以北京中天旅行社名义从事经营活动的，因此，北京中天旅行社就自然成为旅游者投诉的对象。这一纠纷案例表明，旅游市场中的个人承包或挂靠经营方法带来了一系列隐患，亟待规范。

(4)旅游交易行为混乱，信用缺失严重。交易行为是市场经济运行中最基本的行为，包括交易合同行为、价格行为、商品质量行为等。在旅游市场中，最突出的交易失范行为主要表现为旅行社不按合约办事，承诺不兑现;导游私拿回扣，减少旅游项目，增加购物次数，随意转团;旅游交通企业不守时，随意改变行驶路线和停留地点;旅游饭店随意减少服务项目和服务时间，降低服务等级;旅游景点门票重复出售，以各种理由擅自提高门票价格，其景点质量与广告宣传严重不符;旅游商店出售的商品质次价高，用假冒伪劣商品欺骗消费者，强买强卖;旅游娱乐场所搞赌博和色情服务活动。旅游企业之间也存在严重的失信行为，如组团社拖欠接待社款项，接待社不按合同接待;旅行社与旅游饭店、旅游交通等企业鉴定了合约，但常常不守约或随意调整价格，抑或单方面取消合约;旅游饭店不按事先约定好的标准提供产品;旅游交通企业在交通工具的配备上以次充好，引发不少交通事故。

(5)不正当竞争行为普遍。竞争是市场经济的根本法则，没有竞争，市场就是死水一潭;没有规范的竞争，市场就会失序、混乱。随着旅游业的发展和市场竞争的加剧，旅游市场上的不正当竞争行为日益普遍。例如，为争夺客源市场而不惜诋毁竞争对手的声誉;通过收买和拉拢竞争对手的高级职员以窃取对方的商业机密;冒用他人的招牌进行非法经营;以低于成本的价格吸引游客，扩张市场;缔结价格联盟，限制价格竞争;垄断某一市场，限制他人进入;利用政府特权，阻碍外地企业加入本地市场竞争;利用虚假广告误导和诱骗游客;利用黄、赌、毒等违法方式吸引游客等。

旅游市场的失范破坏了市场经济所要求的“公平、公正、公开和效率”的原则，破坏了旅游业发展的外部环境，损害了广大旅游消费者的合法权益。具体来说:

第一，旅游市场失范导致交易费用的增加，提高了旅游经济运行成本。著名经济学家张维迎说:“企业不讲信誉会导致交易成本的提高。就经营者而言，如果消费者怀疑他们的信誉，在购买商品时就越挑剔，消费者将更难对付，消费者的成本提高了;而就消费者来说，由于对商家的信誉怀疑使他们要花费较多的时间和精力选择商品，购买成本也提高了。而且，如果反复如此……心里可能会对购物产生畏惧，减少购买，这反过来也是对商家的报复。信用丧失导致的是社会总成本的提高。”⁽¹⁸⁾旅游企业为了防止合同欺诈，减少风险，宁愿放弃规范的合同交易方式而采取“一手交钱，一手交货”的低级交易形式，使交易效率大大降低。同时，旅游消费者用于搜寻信息、进行投诉以及旅游企业用于防止侵权、进行法律诉讼等方面的费用也大大增加。另外，为防止旅游市场秩序混乱，政府必须增加必要的市场管理费用。市场失范越严重，执法开支就越大。这无疑增加了整个旅游经济运行的成本。

第二，旅游市场失范直接损害了广大旅游者的合法权益。根据《消费者权益保护法》的规定，我国消费者享有“九项权益”。而旅游市场上的违法经营和不正当竞争行为，如欺诈、强买强卖、违约等，直接侵害了旅游者的利益，攫取了旅游消费者剩余。符亚洲认为，当旅游市场秩序混乱时，理性投资者投资积极性下降，表现在供给方面则是:若要维持旅游产品供给数量Q，只有当产品价格P₀上升到P'时，他才有供给积极性，供给曲线由原来的SS上移到S'S'，如图9.1所示。

图9.1　市场失范使供给下降

当旅游市场秩序混乱时，旅游者出游积极性下降，表现在需求方面则是:欲维持旅游产品需求数量为Q，产品价格必须由原来的P₀下降到P'，需求曲线则由原来的DD下降到D'D'，如图9.2所示。而将供给与需求的变动状态反映到同一个图上时，可以看出，消费者剩余经过变动后极大地减少，由原来的面积S(△DE₀P₀)减少到面积S'(△D'E'P')，如图9.3所示。⁽¹⁹⁾相应地，厂商的产出水平也大幅下降。

图9.2　市场失范使需求下降

图9.3　市场失范减少消费者剩余

第三，旅游市场失范破坏了公平竞争机制，降低了资源配置效率。在市场经济条件下，竞争机制作用的充分发挥，能有效地调节资源配置，并使资源配置达到帕累托最优。然而，在失范的旅游市场状态下，市场中充斥着大量的不正当竞争行为，公平竞争的机制被扭曲，市场信号失真，市场处于混乱无序的状态之中。尤其是价格信号失真不能引导经营者将稀缺资源尽可能有效地加以配置。同时，垄断和地方保护主义将使资源的流动受阻，资源的配置效率必然低下。另外，由于许多人认为“旅游是无烟工业”，在这种错误思想的指导下，一些地方在进行旅游开发时，没有科学规划，而是盲目地开发，不少地方毁林造景，违规培育国家保护的野生动植物，乱排乱放污水，破坏文物古迹，既损害了旅游业可持续发展的基础，也使旅游资源的利用效率降低，不利于旅游业的长远发展。

纵观我国旅游市场的运行状况，我们可以断言，现阶段我国旅游产业还处于生命周期的成长阶段。在这一阶段中，旅游产业发育、发展和扩张都很迅速，对经济、社会、文化的影响也越来越大，在国民经济体系中占有越来越重要的地位。但是，处于成长期的旅游业还很不成熟，市场主体不规范，市场体系不完善，市场机制不健全，因此，市场运行失序的状况是必然的事情，不可避免。这也是旅游业发展所必须付出的成本或代价。

分析我国旅游市场失范的原因，主要有以下几点:

首先，旅游市场产权不清晰，产权权益缺乏有力的保障。我国旅游市场产权关系非常复杂。就所有权属性而言，风景名胜区、文化遗存等名义上属于国家所有，但实际上它们属于部门所有、地方所有，部门或地方占有、支配和使用着国家风景名胜区、文化遗存资源。这就表现出明显的所有者缺位特征，风景名胜区等内部人控制的问题大量存在。风景名胜区的管理者事实上也是风景名胜区的经营者，有些地方还以出让的方式将经营权转包给民营企业，这些经营者往往只追求权利而不承担责任，只追求眼前利益而不顾长远发展，从而导致其经营行为的短期化，产生违法追利的冲动。由于风景名胜管理当局并非真正的市场主体，它们没有能力承担市场活动中的财产义务，没有能力履行合约、承担交易风险，也就不能真正对其决策或行为承担财产责任。由于产权不明，风景名胜管理当局没有真正的内在动力和压力遵守市场规则，从长远的角度考虑风景名胜区旅游的可持续发展。所谓“无恒产者无恒心”，没有独立的产权，没有产权的安全保障，旅游市场中的短期行为和失范行为就不可避免。例如风景名胜区的过度开发、违规转让以及各种不正当竞争行为等，都与产权不明晰有密切的关系。

其次，管理体制的混乱为旅游市场违法行为的大量出现造成了空隙，提供了机会。我国的旅游业一直以来是作为一种事业进行管理的，其管理体制也是基于这种事业管理活动的特点而建立起来的。具体表现为条块分割、多头管理。尤其是风景名胜区，往往是地方与中央争利，部门分割现象也十分严重，有的风景名胜区往往有数个，甚至十几个部门管理，如建设部门、文化部门、宗教部门、林业部门、环保部门、旅游部门、土地部门、卫生防疫部门、公安部门等，有利时大家拼命争利，无利时互相推诿，管理空隙很大，这就为不法经营者和投机取巧分子提供了违规经营、牟取暴利的机会。

再次，政府行为不规范，加剧了市场秩序的混乱。由于旅游资源的特殊性以及管理体制的历史性，我国风景名胜区基本上由政府垄断，并由政府的相关职能部门进行管理。囿于经济利益冲动和诱惑，一些风景名胜区的政府管理部门违规开发旅游资源，破坏生态环境，破坏文化遗存，排斥私人资本的竞争，搞垄断经营。一些政府执法部门经常以执法的名义到酒店、娱乐场所等进行搜查，干扰他人的正常经营。有些地方政府对区域内的赌博、色情服务采取保护、纵容的姿态，甚至听任黑社会势力的控制，例如河南某市旅游局对黑店、黑社的包庇、纵容等。因此，政府对旅游资源开发的垄断经营和对旅游市场的不当干预以及在旅游经济活动中的“设租”、“寻租”行为，严重干扰了市场机制的正常运行，降低了旅游市场的效率和活力，使旅游市场出现了“病毒”甚至“死机”的现象，对旅游市场秩序造成了巨大的破坏。

最后，旅游市场规则不完备、市场监管不力，增加了旅游市场秩序的混乱。现阶段我国旅游市场运行不规范，市场秩序紊乱，黑店、黑社、黑导的大量存在，不正当竞争行为泛滥，黑社会势力猖獗等，都与旅游市场规则不完善、旅游市场监管不到位有很大关系。一方面，我国的旅游立法滞后，《旅游法》迟迟没有出台，旅游市场缺乏基本法的规制;另一方面，旅游市场管理涉及许多政府部门，其中有市场执法部门、行业管理部门，如工商行政管理部门、物价部门、质量技术监督部门、卫生防疫部门、宗教部门、公安部门、旅游部门等，这些政府部门在旅游市场管理上职能交叉，职责不清，协调不够，合作不力，致使旅游市场的监管经常出现“缺位、错位、越位”的现象，部门之间的摩擦增多。同时，由于市场执法力量薄弱、执法手段疲软，削弱了国家对旅游市场进行监管的权威性和对破坏旅游市场秩序者的威慑力，使得市场运行中的无序因素和失范行为没有得到有效控制，因而没有起到规范和约束人们逐利行为的作用，所以在一定程度上促进了市场“越轨”行为的泛滥，加剧了旅游市场秩序的混乱。

除上述原因之外，旅游经营者对私利的过度追逐、旅游市场供求结构的不平衡、利益分配机制的扭曲、行业与社会监督体系的不健全等，都对成长过程中的旅游市场秩序带来一定的影响。