户籍制度改革进展缓慢的原因

对如何改革户籍制度认识不统一。社会上有以下几种主张：一是“取消论”。认为能够进城的农村剩余劳动力都已经进城了，允许农村人口自由流动不会带来管理失控、贫民窟等问题，应该迅速取消户口限制。二是“剥离论”。认为阻碍农村人口融入城镇的障碍并非户籍制度本身，而是依附于户籍制度的大量基本公共服务功能，应该剥离这些功能，还原户籍的人口登记功能。三是“准入论”。认为由于城市放开户籍的门槛不同，大城市户籍含金量较高，短期内放开可能导致人口涌入、管理失衡等问题，应该坚持循序渐进的原则，通过设置准入标准保障外来人口有序落户。几种主张各有支持者，在思想没有统一的情况下，国家也没有贸然出台统一的户籍改革政策。

户籍制度改革与财税、土地制度改革不配套。财权与事权的划分不合理导致地方政府为进城农村人口提供均等化服务的动力不足。1994年的分税制未对省级以下政府分税模式作相应调整。进城农村人口产生的各种成本主要由流入地城市政府负担，特别是县和市两级。农民工多半从事第二产业，产生税收以增值税和企业所得税为主，而两个税种大部要上缴中央，因而地方政府缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。此外，户籍改革需要土地相关制度作出调整。目前的土地法律没有赋予农民工对承包地、宅基地和其他集体资产处置权。农民进城后一方面面临着高额生存成本，另一方面其名义上拥有的土地不能按照市场价值变成可交易的资产，相当于降低了农民在城镇中定居的能力。

政府公共服务支出与户籍制度挂钩。户籍人口规模是具体财政支出项目与规模设置的依据。例如，在公共安全、教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等领域，管理机构设立、人员编制配备、任务下达、办公运转费测算等基本支出均按照城市户籍人口或辖区户籍人口设置。而与常住人口相关联的领域仅有职业教育、市政设施、信访支出等少数影响不大的领域。农村人口城乡和跨区域流动后，流入和流出地的政府财权和事权没有相应地改变，造成该提供服务地区在经费、机构设置和人员编制等条件上无法满足服务外来人口的需要。