户籍制度改革的步骤及措施

1.户籍制度改革的方向是缩小户籍造成的公共服务差异

当前中国存在着由历史原因和经济发展水平共同造成的城乡间和地区间公共服务差异。由于事实上存在着大量城乡间和地区间的劳动力流动，在城市内部形成了因为户籍身份差异而造成的公共服务差异，体现在教育、医疗、廉租房、社会保障等各个方面。户籍制度改革的方向应是减少由户籍身份造成的公共服务差异。从更长远的时期来看，地方公共服务的获取权应以在本地居住并缴税（特别是财产税）为前提，从而形成通过房价和财产税为本地公共服务付费的机制，而户籍则逐渐演变成一个身份认定和常住地登记制度。

户籍制度改革应从两个方面同时推开。一方面是逐步降低外来人口获得本地城镇户籍的门槛，另一方面，应通过中央政府的财政转移，推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化。如果不同地方的公共服务差别太大，那么，必定造成大量人口流动并非出于提高收入水平的目标，而仅仅是为了获得更好的公共服务，而这样的人口流动并不提升劳动生产率，却会抬高房价，挤出一部分可能为提升劳动生产率而进行的劳动力流动。因此，户籍制度改革应着眼于减少户籍与城市居民福利的联系，同时促进不同地区间的公共服务适度均等化^[5]，从而减少仅仅为追求更好的公共服务而出现的人口流动。

2.大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向

当前，由于中小城镇落户相对容易，而大量跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地，因此，当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区，大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力，这部分常住人口已经超过大城市总人口的三分之一，甚至在广东的一些城市超过了城市常住人口的一半。城市规模扩张是必然趋势，如果不加快户籍制度改革，那么，大城市的非本地户籍人口比重必然持续上升。其结果是，这一代在城市打工的农民工，特别是在城市生活着的二代农民工，他们既难以在城市定居，又难再回到农村务农。他们在未来将面临严重的家庭分居和难以融入城市的问题，这将给社会造成日益严重的社会矛盾。因此，未来的户籍制度改革必须以促进劳动力在就业地落户为方向，而这就更要求大城市在户籍制度改革上有所突破。当前一些城市正在推进城乡一体化进程，加快推进农民进城，但这些都只能解决本市范围内的农民进城问题，而全国范围内的难题却是农民异地就业甚至定居之后，如何真正进城转为市民的问题。本章在最后将提出一系列户籍与土地制度联动改革的政策建议，为农民异地进城落户探索可行的途径。

3.未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准

只要公共服务与户籍存在一定程度的挂钩，未来的改革就不可能立即完全取消户籍，或采取自由登记制度。如果改革过于激进，将会导致短时期内大量外来人口涌入，给城市带来不可承受的压力，尤其在大城市，这个担忧是现实存在的。而只要户籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先获得户籍的权利。因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为给予户籍的排序条件。对于大学生群体，应以其事实的就业情况为落户条件，而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。与此同时，因为本书多次提出的高、低技能劳动力之间的互补性，在当前户籍制度下盛行的教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。如果相关制度继续歧视低技能劳动者，那么，相当于是将公共服务的获取权首先给予了高技能、高收入者，这样一来，公共服务原本应该具有的缩小城市居民实际福利差距的功能也被削弱了。

4.应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革

为了配套上述户籍制度改革，应尽可能地减少仅为获得较发达地区的福利而进行的人口流动。不久，全国的社会保障体系将逐渐可跨地区接续，有无本地户籍与是否享有社会保障之间的联系将减弱。在教育方面，大城市的户籍所附带的福利主要体现在优质的幼儿园、中小学教育的获取权，因此，未来既要缩小有无本地户籍的常住人口在享有本地基础教育资源方面的权利差距，又需要通过中央财政转移支付的方式推进城乡间和地区间教育资源的适度均等化。同时，为了缓解城市扩容给优质教育资源集中的城市中心地区造成的人口压力，也应更为重视在大城市内部不同地区之间的教育资源适度均等化。另一个突出的问题是，由于历史的原因，中国的优质高等教育资源多集中在东部的大城市，而这些城市均给予本地生源更多进入这些院校的名额，教育部已经提出要将高校招收本地生源的比例逐步降低，这一改革方向也有利于减少户籍与福利的联系。此外，减少优质教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给，而不是控制需求。比如说，大城市特别应该考虑在职业教育上吸引优质的海外教育资源入驻本地，从而为提升城市的劳动力素质创造条件，也为外来人口的职业教育提供优质而广泛的选择。