审查标准的法律基础

一、审查标准的法律基础

审查标准的法律基础是确定保障措施领域的审查标准时必须首先解决的问题。WTO裁判机构通过多年的审判实践为保障措施领域的审查标准设置了特殊的法律基础。首先，《争端解决谅解》（DSU）第11条确立了一般性审查标准，它为WTO裁判机构的审查划了一条基础线；其次，《保障措施协议》为主管当局设置的一些程序义务构成了专家组和上诉机构审查标准的主要法律基础。然而，《反倾销协议》（以下简称AD）第17.6条能否成为保障措施审查标准的法律基础，却需详加考察。乌拉圭回合的最后部长会议提出了将第17.6条适用到其他贸易救济措施领域的问题，一些有心之士试图以此来限制DSB的司法能动性，有关AD第17.6条在补贴和保障措施领域适用的争论持续不断。下文将综合DSU第11条、《保障措施协议》以及AD第17.6条的内容，集中探讨保障措施领域审查标准的法律基础。

（一）《争端解决谅解》（DSU）第11条

从EC-Hormones案开始，DSU第11条就被认为是处理审查标准问题的核心条款。正如上诉机构在报告中指明的:“DSU第11条是直接针对这一问题的，它以简洁但足够清晰的语言为专家组确定了针对事实以及相关协议项下这些事实的法律特征的调查的适当审查标准。”^[68]

DSU第11条规定“……专家组对所审理的事项应作出客观的评价，包括客观估计案件的事实，有关涵盖协议的适用性与可遵奉性”。从这里上诉机构推导出:就专家组事实调查而言，它的活动通常受到DSU第11条的限制，可适用的标准既不是“重新审查（de novo review）”也不是“完全遵从（total deference）”，而是“对事实的客观评价”。^[69]就法律问题而言，“……欧洲委员会反对将AD第17.6条整体用于当前所有案件，在这里适用DSU第11条是合适的，它要求专家组对所审理的事项作出客观评价……”。^[70]

迄今为止，专家组和上诉机构反复提到DSU第11条建立了专家组程序中合适的审查标准。“客观评价标准”表面看来十分清楚，它要求专家组对于提交其处理的事项作出客观评价，主要包括三个方面:（a）事实；（b）有关涵盖协议的可适用性；（c）事实与有关协议的一致性。尽管对DSU第11条的字面解释是否能够提供有效的指引仍然面临大量质疑，但至少可以看到一种趋势，第11条似乎并不推崇对WTO裁判机构审判权的严格限制，至少“客观评价”标准已经排除了“完全遵从”的可能性。

（二）《保障措施协议》的实体内容

DSU第11条只是提出了一个一般性的“客观评价”要求，至多可以认为这里排除了所谓的“重新审查”，但该要求不足以作为“审查标准”的主要法律基础，上诉机构很难单独从DSU第11条中得出一些足已成为可应用的审查标准的基本线索。就审查标准而言，似乎没有可以一体适用的规则，上诉机构仍然必须埋首于浏览WTO协议以寻找线索。

事实上，对保障措施领域上诉机构管辖权的详细调查表明:上诉机构已经通过一系列保障措施案例在《保障措施协议》（以下简称SA）条款的基础上发展出一个有效的，但或许有些草率的标准。正如上诉机构在US-Lamb案中所指出的:“在审查SA第4.2条项下的主张时，专家组所实施的检验一方面是来源于DSU第11条所规定的对事项的客观评价的义务，另一方面是来源于SA第4.2条规定的义务。”^[71]实质上专家组在审查成员方所采取的措施是否符合SA有关条款时，该协议也无形中成为其行使权力的归依。上诉机构在“美国棉纱案”中总结道:“在描述主管当局的义务时，我们同时定义了专家组在审查主管当局所实施的调查和其作出决定的过程中的义务。”^[72]

事实上，“在SA以及GATT1994的有关实体规则之下，对于实施贸易救济措施权利的理解，应当以主管当局所做出关于采取保障措施的所必须具备的特定‘实体条件'的决定（例如关于严重损害的决定）为基础，而不是以特定条件的存在为基础”。^[73]SA第2.1条规定“遵守下面所列条款，除非成员方主管当局做出决定，一成员方不得采取保障措施……”。这也就是说专家组和上诉机构审查的是成员方主管当局的“决定”，而不是特定条件存在与否。这就要求成员方主管当局清晰的展示出它的推理或研究过程以证明其决定的正确性。因此，SA的有关条款就转化为对于成员方主管当局所作出的决定的更加详细的程序要求。只有符合这些要求，一国才可以采取保障措施。这一点尤其体现在第4.2条要求主管当局在作出决定时“考虑所有相关因素”，以及第3.1条要求“主管当局公布一份报告，阐明其调查发现和就全部有关的事实和法律问题所得出的合理结论”。而这些程序要求一起构成了DSB在保障措施领域的审查标准。

（三）《反倾销协议》第17.6条

在考察保障措施的审查标准时，有必要探讨《反倾销协议》第17.6条，该条一直被认为是直接阐述审查标准的条款，它明确体现了对于各国主管当局决定与解释遵从的趋向。近年来一直存在对其是否可以适用于反倾销以外的其他贸易救济领域的争论。

在1994年4月乌拉圭回合谈判的最后部长会议上达成了两个关于第17.6条的部长决定，第一个决定规定“《反倾销协议》第17.6条在三年后将再次受到审查以决定是否应将其作为一个普遍原则来适用”。第二个决定规定“关于争端解决遵守《反倾销协议》或《补贴与反补贴措施协议》，部长们认识到统一反倾销与反补贴领域的争端解决机制的重要性”。从这两个决定看出部长决定似乎想要扩展这一条款的适用，并提出了它是否能用于其他贸易救济措施领域的问题。由于三大贸易救济措施的协议结构相似，用语存在一定的一致性，因而它们之间的相互引用似乎也是正常的。要解决这一疑惑，须探求第17.6条的立法本源。

第17.6条的审查标准在理论上源自美国行政法上的Chevron原则，它的巧妙之处在于将审查过程分为两步，只有通过了第一步，才可能考虑第二步。只有法院认为法律是模糊的，才会进入到第二步判断某一行政机关的解释是否合理，如果合理就应当遵从，即使法院自己可能得出不同的解释。换言之，这里允许一个法律条款有一个以上合理的解释。第17.6条虽然与Chevron原则类似，但毕竟适用于不同的领域，在专家组依据《维也纳条约法公约》第31、32条对有关条款进行了解释之后，还有可能得到一种以上可允许的解释吗?

Chevron原则和第17.6条都体现了司法与行政权的划分，Chevron原则体现的是美国国内法院与行政机构的权限划分，而第17.6条则决定的是DSB司法裁判权与各成员方的行政权的划分。早在1994年杰克逊教授就曾指出这种区别导致在WTO领域不适合采用类似于Chevron的标准，因为国内行政机关相对于国内法院是实施法律的技术专家，国内法院对其给予一定的遵从是合理的。然而各国政府对于WTO法，在法律适用方面并不具有优于专家组的信息。就民主的价值目标而言，国内行政机关相比法院更能代表人民的意志，而WTO的民主是相对于各成员方而言，因而各成员方的单方面的决定自然不能比专家组的决定更能体现民主。就效率与协调性而言，由行政机关解释可以降低国内不同法院对同一条款的解释差异导致的不确定性，只要其解释合理，法院就认同。而在WTO层面，情况似乎与之相反，各国主管当局出于其利益考虑可能作出各种倾向于自己的不同解释，反而是专家组与上诉机构更能从法律的一致性与确定性考虑作出一致的解释。^[74]显然，由于国内社会和国际社会在权力分配上存在结构差异，使得第17.6（b）条对Chevron原则的参照是不适宜的。

由此可以看出，在WTO领域广泛适用第17.6（b）条的标准并没有合理的理由。事实上，在WTO的所有案件中上诉机构从来没有承认过应用《维也纳条约法公约》第31、32条可以得出一种以上解释。也就是说，至少在有关法律解释的审查方面，将第17.6（b）条扩大适用为保障措施审查标准的法律基础并不具有合理性。即使因为资源与能力的局限必须在事实问题上给予主管当局一定的遵从，在法律问题上也完全没有这个必要，毕竟专家组与上诉机构在这方面才拥有更多的资源和能力。