西部民族地区农村反贫困的具体法制对策

三、西部民族地区农村反贫困的具体法制对策

西部民族地区农村反贫困的具体法制对策应以解决绝对贫困问题为主，同时应对逐渐显现的相对贫困问题予以重视。

（一）推动经济增长的法制对策

1.完善家庭联产承包土地经营法律制度，探索西部民族地区农村土地经营制度创新。

土地集体所有、家庭承包经营的统分结合双层经营体制，将土地这一重要生产资料的经营权和收益权赋予了农民，为家庭经济和农村经济的快速发展提供了强大的制度推动力。这一制度安排的产生和维持，是在现有其它条件约束下“农民公共选择的结果，具有高度的一致性”，体现了绝大多数农民的利益，交易费用的降低更有利于责任制的落实。得益于家庭联产承包土地经营制度的安排和实施，农业生产力得以迅速提高，较快地遏止和减少了农村的贫困现象。但经过多年的持续发展，该制度设计的土地增产效应已经锐减，土地的生产潜力在该制度框架下己经达到边际最大值，几乎没有进一步扩张的空间。然而，在目前国家相关制度束缚下，似乎还没有更好的制度选择。国家于1998年又延长农村土地承包期30年，赋予了土地承包权某种程度的所有权属性，继续维持了农村的经济制度基础。因此，目前只能从完善家庭联产承包责任制入手，同时探索西部民族地区农村土地经营制度的创新，来寻找更为有效的促进西部民族地区农村生产力发展的制度模式。完善家庭联产承包责任制方面，需要将现有的政策性制度安排转化为法律性制度安排，依法赋予农民土地承包经营权，稳定他们的预期，保证他们可以放心地增加投入以努力提高土地的产出率，至少要保持土地的现有产出水平。探索土地经营制度创新方面，可以考虑明确土地承包经营权的物权属性。

2.完善开发式扶贫法律制度。

重点支持和帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目，以增加贫困人口的收入为中心，以有利于改善生态环境为原则，以市场为导向，确保贫困人口增产增收。同时要积极推进农业产业化经营，按照产业化发展方向，对具有资源优势和市场需求的农产品生产进行连片规划，形成有特色的区域性主导产业，发展“公司加农户”和订单农业，通过市场引导和鼓励具有实力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地，依靠市场来保证为贫困户提供产前、产中、产后的系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营，增加开发式扶贫制度的促进经济增长绩效，克服政府官僚运作造成的扶贫投资漏出率高的缺陷。

（二）改善经济分配的法制对策

1.完善农产品最低保护价格法律制度。

国家抑农重工的剪刀差价格制度掠夺走了巨额的农业生产剩余，成为西部民族地区农村贫困的主要致因之一。应去除造成工农产品价格扭曲的国家不适当强制千预，恢复市场价值规律的作用，以提高农产品价格，保证经济分配利益能够通过价格杠杆流向农民。同时农业又是弱势产业，需要国家的扶持和保护。市场经济条件下“丰收成灾”、“谷贱伤农”的事件经常发生，这又需要国家出面进行干预，以免西部民族地区农村农民的收入状况恶化。实际上，这两种条件下，都需要制定农产品最低保护价格制度，以保证农村居民最基本的经济分配利益。不过，人们一般提及农产品最低保护价制度时蕴涵的前提都是市场价值规律发生作用的时候。完善农产品最低保护价格制度包括科学合理地确定各种农产品的最低保护价格、稳定国家以最低保护价敞开收购制度等。

2.完善财政和信贷扶贫法律制度。

继续增加财政扶贫资金和扶贫贷款，进一步完善以工代贩制度，根据贫困地区财政困难的实际情况，加大财政转移支付力度，对财政扶贫资金实行专户管理。扶贫贷款制度重点支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业的发展以及基础设施建设项目，并应稳妥完善扶贫到户的小额贷款制度，在能保证贷款安全性的前提下，降低贷款门槛，积极支持贫困农户发展生产。

3.改革西部民族地区农村税费法律制度。

减免税制度安排对农村反贫困工作绩效贡献并不十分明显，这些年来农村税费负担沉重导致西部民族地区农村收入增长缓慢甚至下降却已成了社会关注的热点问题。有学者认为，就农业税费制度来看，我国可能是世界上唯一对农业和农民征收高额税费的国家。在中央的大力推动和安排下，各地都在不同程度地进行着农村税费制度改革。这一制度实施进程是在农民增收缓慢、停滞甚至下降和“分税制”的背景下展开的。增收问题不能解决，只能通过“减负”来增加农民收入，其路径依托就是进行农村税费法律制度改革，这也是调整国民收入再分配的手段。农村税费制度改革和创新的目标制度框架应包括：取消农村的乱收费、乱集资、乱摊派，废除“三提五统”、农村教育集资等各种非税负担，取消为农民专设的税种如农业税、牧业税、农林特产税、屠宰税等，建立城乡统一税制，实行由农业税、农林特产税向行为税（土地使用税）和流转税（增值税）过渡，最终建成以所得税为主体的税制体系。相关支持制度包括完善转移支付制度，改革农村现行财政和行政体制，在商品经济不发达地区征收实物税取代货币税，以消除农产品价格波动给农民带来不合理负担等。

4.完善西部民族地区农村社会保障法律制度。

农村社会保障法律制度是工业化发展进入成熟阶段后，工业剩余反哺农业的产物。我国目前仅处于工业化发展的中期，建立十分完善的农村社会保障制度的条件还不够成熟，因此必须因地制宜、量力而行地推进西部民族地区农村社会保障制度建设。农村社会保障制度体系的初步建立对于防范和克服农村贫困具有“安全网”的重要作用。其制度框架主要包括最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设方面。最低生活保障制度建设方面，需要结合目前有些西部民族地区农村已经或正在构建该制度的具体实践，科学地确定最低生活标准，合理界定最低活保障对象等，可以与《农村五保供养工作条例》及救济式扶贫制度相衔接。医疗保险制度建设方面，主要是选择“保大病”模式来重点防止农民因病致贫的风险，合理确定医疗费用的补偿比例，主要是对大病、重病患者重点补偿。养老保险制度建设方面，主要在强调继续加强家庭保障的基础上，可以考虑首先从农村的被雇佣阶层开始，优先开展对乡镇企业职工、定职村干部、民办教师等的职业保险，然后再逐渐推广。

（三）使西部民族地区农村扶贫开发走向法制化

1.解放思想更新观念是使反贫困走向法制化的基础和前提。

要牢固树立“依法治农，依法兴农，依法维护农民的合法权益”。扶贫开发单靠政策不行，还必须有法律保障。由于历史和体制的原因，我国政府对农村扶贫开发的指导和管理长时期内主要是依靠政策和行政手段。在农村和农业工作中一直存在着重政策、轻法律的倾向，在贫困地区尤其明显。扶贫开发“一靠政策，二靠科技，三靠投入”，这个至今仍然在使用的政策性口号中，明显地忽视了法律对扶贫开发的保障和促进作用。“一靠政策”的提法，可说是在计划经济体制下农村工作发展实践经验的总结与概括。由于这种提法本来就不全而，己经给反贫困立法造成不利影响，它甚至成了某些人有法不依的挡箭牌。在建立社会主义市场经济体制的情况下，仍然沿用“一靠政策”的已经过时的提法，就会给反贫困法制建设造成严重的思想障碍。因此，必须正确认识政策和法律相辅相成而又不能相互取代的辩证关系。要发展农村的社会主义市场经济，单纯依靠政策而不是更多地依靠法律，肯定是行不通的。因为政策虽然具有适时胜、导向性和灵活性，但也有其局限性。同法律相比它缺乏稳定性、规定性和强制性。要巩固扶贫成果，发展市场农业，实现西部民族地区农村农业现代化，没有明确、规范和具有国家强制力的法律保障，是根本做不到的。这是各国发展的历史经验所证明了的。

2.加快构建制定《西部民族地区农村专业合作经济组织促进法》

发展西部民族地区农村农民专业合作经济组织，是实现农业增效、农民增收的有效途径。国家应加快制定《西部民族地区农村专业合作经济组织促进法》，确立西部民族地区农村农民专业合作经济组织的法人地位，使其获得民事主体资格，能够参与市场竞争，在法律的保障下，促进其健康发展。在《促进法》中，建议把西部民族地区农村农民专业合作经济组织定位为“合作社法人”。这是一种特殊的经济实体，既不同于一般的企业，也不同于公益性组织，它对外要追求利益最大化，对内则提供服务，不以营利为目的。农民专业合作经济组织，是从事某项专业生产或经营的农民在自愿基础上联合建立的，以发展专项产品产业化经营和对成员提供服务为宗旨，以维护成员利益、增加成员收入为目的，实行共同经营、民主管理、利润返还的合作经济实体。

通过一系列政策和措施，对西部民族地区农村农民专业合作经济组织进行扶持。要为农业专业合作社提供技术力量、财政和经济资助，促进西部民族地区农村的健康发展。

结论

面对西部民族地区农村的贫困状况和严峻形势，我国政府需要制定一个综合性的反贫困的政策体系，要注意把经过实践检验的政策措施和成功经验适时地提升为法规，使我们的反贫困工作由过去主要靠政策逐步地转向依靠法律法规，确保反贫困具有政策的稳定性、持续性和法律的保障性，真正能够“依法治农、依法兴农、依法保护农民的合法权益”。要加快反贫困立法。要建立健全农村社会保障制度并走向制度化、法制化，真正让西部民族地区农村的贫困农民“生有所靠、病有所医、老有所养”。要结合《民族区域自治法》，制定和完善有利于西部民族地区农村发展的各种政策，促进西部民族地区农村可持续发展。

参考文献：

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