中国农村的反贫困历程与反贫困战略的演变

二、中国农村的反贫困历程与反贫困战略的演变

国务院扶贫办统计结果显示，我国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2006年的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从6.7%下降到3.7%。与此同时，贫困地区的教育、医疗、卫生等各项社会事业也得到长足发展，基础设施状况明显改善，“国家八七扶贫攻坚计划”的目标已经基本实现。在同期世界其它地区农村贫困人口居高不下的情况下，这是一个巨大的成就。

我国农村反贫困工作的巨大成就同源于农村外部的力量特别是同政府的扶持密不可分，同政府在特定时期采取的具有针对性的反贫困战略和政策密不可分。自新中国成立以来，我国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。大致来说，我国农村的反贫困历程和反贫困战略可以划分为以下几个阶段^[2]：

（一）计划经济体制下的广义式扶贫（1949—1977）

新中国成立初期，人们生活水平极为低下，社会不稳定因素仍然存在，各项事业百废待兴，人们面临着较大的生存压力。中国政府推行的土地革命，保障耕者有其田，让农民通过自身的努力来解决自身的生存问题。这在一定程度上缓解了农村的贫困问题。但是由于农业的基础薄弱，生产积累低，农业极易受到自然灾害等外界因素的影响，使得农民的收入呈现出波动性，不利于农民生活水平的长期提高。中国政府在这种情况推行人民公社化运动，提高了人们的劳动积极性，增强了抵制自然灾害的能力，人们的生活状况有所改善。后期受浮躁社会风气的影响，加上随之而来的自然灾害和“文化大革命”，使得许多农民又返回到赤贫状态，在生存线上挣扎。动荡的社会环境使得经济的发展不断受到阻挠破坏，贫困人口数量表现出了极大的波动性。

（二）制度性变革中的尝试式扶贫（1978—1985）

1978年以前，按中国政府确定的国家贫困衡量标准统计的贫困人口超过2.5亿人，占农村总人口的33%。导致这一时期大工业面积贫困的因素是多方面的，但最主要成因是人民公社制度造成的低下的生产积极性对土地产出率的抑制。因此，缓解贫困的主要途径是制度的变革。1978年始，土地制度的变革以家庭联产承包经营制度取代人民公社式的集体劳作制度，极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率；农产品价格逐步放开和乡镇企业的迅速崛起，在促进国民经济迅速发展的同时，使贫困人口收入大幅度增加，贫困农民得以脱贫致富。据农业部提供的数据，1978—1985年，人均粮食产量增长了14%。棉花增长了73.9%，油料增长了176.4%，肉类增长了87.8%。农民人均纯收入增长了2.97倍。没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人下降到了1.25亿，平均每年减少1786万人。贫困发生率从30.7%下降到14.8%。

虽然这一阶段政府没有设立专门的扶贫组织，但国民经济特别是农村经济全面增长的直接结果是大批长期不得温饱的农民摆脱了贫困。同时，中国政府尝试开展相关的扶贫活动，如1980年中央财政设立了“支援经济不发达地区发展”资金，专门支持老少边地区的发展；1984年，开始开展“以工代赈”扶贫活动；1984年中共中央发布了《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，求各级政府必须高度重视，采取十分积极的态度和切实可行的措施，首先集中力量解决十几年连片贫困地区的问题，增强这些地区发展商品经济的内部活力等。这些措施在一定程度上改善了农村的贫困状况，为后来有计划、有组织、大规模的扶贫开发提供了许多可以借鉴的经验和做法。特别是针对以甘肃省定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区生态破坏严重、农民饥寒交迫的状况，中国政府从1982年开始每年专项拨款2亿元，组织实施了为期十年的“三西”扶贫开发计划，拉开了中国特定贫困区域扶贫开发的序幕。

“三西”农业建设

1982年12月10日，国务院决定对以甘肃省定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区实施“三西”农业建设计划，专项拨款20亿（每年2亿元），建设期10年。提出的目标是，三年停止破坏，五年解决温饱，两年巩固提高。在实施过程中，制定了“兴河西之利，济中部之贫”的发展战备，特别是对一方水土养不活一方人的特殊干旱地区，摸索出了“水路不通走旱路，旱路不通别找出路”的经验，实施了大规模的自愿移民搬迁。

1992年，国务院为支持三西地区的进一步发展，决定将三西农业局建设计划再延长10年。提出重点解决好“两个稳定”的问题，即：稳定解决贫困农户经济来源，稳定解决多数贫困农户的温饱问题。1999年，经验收，“三西”地区已经从整体上解决了温饱问题。

（三）经济高速增长环境中的开发式扶贫（1986—1993）

20世纪80年代中期，绝大多数农村地区凭借自身的发展优势，获得了经济的快速增长，但由于社会、经济、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后的贫困地区与全国平均水平，特别是与沿海发达地区在经济、文化、社会等方面的差距正在逐步扩大，中国农村低收入人口有相当一部分经济收入不能维持其生存的基本需要，食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨。能否尽快改变贫困地区的贫穷落后面貌，帮助贫困农户解决温饱问题，直接关系着中国的改革开放、政治稳定、民族团结、社会安定和国民经济的长期均衡协调发展。为此中国政府为缓解农村的贫困问题作出了一系列重大的决策：继续执行“支援不发达地区发展资金”、“以工代赈”、“三西扶贫”等资金投入政策，开始实施信贷扶贫政策；1986年，全国人民代表大会六届四次会议把扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后的状况作为一项重要内容，列入国民经济“七五”（1986—1990）发展计划；1986年6月，中国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作；确定了由救济式扶贫向开发式扶贫转变的方针，制定了专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施，对18个集中贫困区域实施连片开发；以县为单位确定国家扶贫的重点，确定了对贫困县的扶持标准，并核定了贫困县，分中央政府和省（区）两级重点扶持；扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金方面转变，从单纯依靠行政系统向主要依靠经济组织转变，从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变；增加扶贫资金、物资投入，扶持能为贫困户提供参与经济发展机会的生产开发项目；动员政府机构与社会各界对扶贫开发的广泛参与。

1986—1993年的8年间，国定贫困县农民人均纯收入从1985年的208元增加到1993年的483.7元，兴办了80多万个果、茶、桑、药等经济园、场和5万多个乡镇企业，新建了2000多万亩基本农田，修建了10多万公里的公路，解决了2500多万人和3000多万头的牲畜的饮水困难。中国农村贫困人口由1.25亿减少到了8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率从14.8%下降到8.72%，农村贫困问题从普遍性、区域性、绝对性贫困向点状分布和相对贫困演变。

（四）区域差距扩大背景下的攻坚式扶贫（1994—2000）

随着扶贫工作的深入开展，贫困率和贫困人口下降的速度显著减弱，贫困发生率向中西部倾斜的趋势明显加强，返贫现象日渐突出。1994年，在592个国定贫困县中，中西部地区县数占82%，贫困人口数占91.1%。贫困人口集中在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒山区（积温严重不足）等几类地区，这些贫困人口体现了越来越明显的地缘性特征，即贫困主要是由于恶劣的自然条件、薄弱的基础设施以及社会发育落后等造成的。这种情况表明：随着农村经济的发展和贫困人口的逐步减少，贫困类型和成因也发生了极大的变化。

针对这种情况，1994年，中央政府制订并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，计划根据当时贫困人口分布状况的变化，重新确定了592个国家重点扶持贫困县，涵盖了全国72%以上农村贫困人口。中央政府随后采取的一系列扶贫政策措施都主要围绕592个国家扶持贫困县的扶持问题。《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一个有明确的目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫纲领性的文件。1996年9月，政府专门召开了扶贫开发工作会议，作出了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，要求下一步扶贫开发工作要继续坚持开发式扶贫方针，把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业作为扶贫开发的重点，认真抓好科教扶贫和计划生育工作，坚持到村入户，动员社会力量参与扶贫。1997年，国务院为了加强对各类扶贫资金的管理，提高使用效益，制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该办法对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定，强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求配套使用，形成合力，发挥整体效益。此外，还制定和实施了一系列具有针对性的重要措施，如加大扶贫投入，在集中连片的和重点贫困地区安排大型开发项目，组织沿海发达省、直辖市对口帮扶西部贫困县、区等。1998年2月，国务院专门召开扶贫开户工作会议，进一步明确扶贫攻坚时期扶贫的主要对象和工作重点是贫困农户。1999年6月，政府再次召开了中央扶贫开发工作会议，目的是对本世纪最后两年的扶贫开发工作进行再动员、再部署，确保《国家八七扶贫攻坚计划》的如期实现。随后下发了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，强调坚持扶贫开发的成功经验，以贫困村为基本单位，以贫困户为工作对象，以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点，坚持多渠道增加扶贫投入，坚持动员和组织社会各界参与扶贫攻坚。至1999年底，中国农村尚未解决温饱的贫困人口减少到了3400万，占农村总人口的比例下降为3.7%。

（五）全面建设小康社会进程中的瞄准式扶贫（2001—2010）

随着贫困人口的减少和分散所带来扶贫形式的变化，中国政府在2001年颁布并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确指出，“我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件”。与以往相比，这一时期扶贫工作最明显的特征就是扶贫目标瞄准从县级转移到村级。

中央还针对特殊地区和特殊贫困群体制定了专门的扶贫开发措施。2000年，经国务院批准，正式启动以加快边境民族地区经济社会发展，尽早富裕为目的的“兴边富民”行动，并于2002年8月制定了《全国兴边富民行动规划纲要(2001—2010年)》。国家民委等五个部门于2005年8月编制下发了以人口较少民族群众为基本对象，以改善人口较少民族聚居村基本生产生活条件和增加农牧民收入为重点的《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》，目的是通过五年左右的时间，使人口较少民族聚居的行政村基础设施得到明显改善，群众生产生活存在的突出问题得到有效解决，基本解决现有贫困人口的温饱问题，经济社会发展基本达到当地中等或以上水平。再经过一段时间的努力，使人口较少民族达到全面建设小康社会的要求。