方式和程序

8.1.3　行政指导的种类、方式和程序

1.行政指导的种类

对行政指导可以从不同角度加以分类，其中主要的分类方法如下:

(1)以有无法律依据为标准，可以分为有具体法律依据的行政指导和无具体法律依据的行政指导。前者是指法律、法规、规章明文规定的行政指导，后者指没有法律明文规定的行政指导。在我国，有法律依据的行政指导很多，例如《全民所有制企业法》第56条规定，政府要指导企业制订发展规划;《地震监测设施和地震观测环境保护条例》第4条规定，县级以上人民政府管理地震工作的部门，对地震监测设施及其观测环境保护工作负责监督、检查、指导和协调。无具体法律依据的行政指导在实践中更为普遍。例如，行政机关通过召开新闻发布会，发布某种信息;或者根据经济社会发展需要，对某一领域的特定事项提出某种建议、劝告，以引导行政相对人做出符合行政目的和公共利益的行为。

(2)以行政指导的对象是否具体为标准，可以分为普遍行政指导和个别行政指导。前者又称宏观行政指导，是指行政机关针对不特定的行业、地区和行政相对人所实施的行政指导，它一般带有全局性和长期性的特点。如2002年2月11日国务院发布的《指导外商投资方向规定》即为普遍行政指导。个别行政指导是指行政机关针对特定的行业、地区或行政相对人所实施的行政指导，它一般带有局部性、具体性、临时性的特点。以具体措施的形式表现出来的行政指导通常为个别行政指导。个别行政指导是普遍行政指导的延伸和发展，是普遍行政指导的具体化。

(3)以行政指导的功能和作用为标准，可以分为规制性行政指导、调整性行政指导和促进性行政指导。规制性行政指导是指对于妨害社会秩序或社会公益的行为加以规范和制约的行政指导，如抑制物价暴涨的政策规定。调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间利害关系为目的的行政指导。促进性行政指导是指为行政相对人提供建议或意见的行政指导。

此外，以行政指导的作用范围或领域为标准，可以分为农业、工业、教育、科技、对外贸易等若干类别。

2.行政指导的方式

行政指导行为最突出的一个特点就是灵活多样、不拘一格和追求效率。根据国内外行政指导的理论和实践，可以将行政指导的常用方式概括为抽象行政指导、具体行政指导、抽象具体两可型行政指导。行政指导具体可以表现为如下方式:(1)导向性行政政策、行政纲要;(2)发布信息、公布实情;(3)指导、引导、辅导、帮助;(4)劝告、劝诫、劝阻、说服;(5)告知、指点、提醒、提议;(6)商讨、协商、沟通;(7)斡旋、调节、调和、协调;(8)建议、意见、主张;(9)赞同、表彰、提倡;(10)宣传、示范、推荐、推广;(11)鼓励、勉励、激励。这些方式在具体实施中相辅相成、相互配合、相互补充，使行政指导的功能和作用得到充分发挥。

3.行政指导的程序

行政指导的程序是指行政机关实施行政指导行为应遵循的方式、方法和步骤的总和。由于行政机关实施行政指导具有相当大的自由裁量余地，如果我们不设法加以规范，则行政机关滥用行政指导达成不正当目的的情况将无法避免。同时，由于行政实体法不可能为行政机关提供详尽的行政指导行为的依据，规范行政机关的行政指导行为的重任必然要由行政程序法来完成。因此，通过行政程序来规范行政指导行为是完善行政指导制度的重要途径。并且，通过行政指导程序可以规范行政活动，提高行政效率，实现行政目标，有效地保护行政相对人的利益，因此具有十分重要的现实意义。

行政指导方式的多样化决定了行政指导程序统一设置的困难，但这并没有阻止法治国家做这方面的努力。日本就是在这方面做了探索并获得成功的国家之一。日本是行政指导制度的发源地，它对行政指导程序所作的建构是任何一个建立行政指导制度国家所不能忽视的。从实际效果看，日本《行政程序法》中关于行政指导程序的规定不仅影响了韩国等国的行政程序法内容，而且对于我们制定行政程序法也同样具有相当的借鉴意义。

从各国的行政指导实践看，多样化的行政指导程序尽管存在不完全定型化，但如下程序和做法是比较普遍的，我们也可以把它看做行政指导的一般程序:(1)关于行政指导行为发动方式的规定和做法，大致分为依职权的发动方式和以申请的发动方式;(2)调查了解真实情况，确定有无进行该指导行为的必要性;(3)在进行技术指导类行政指导时，向专家和专业部门进行咨询;(4)与有关行政相对人进行商谈、协商或其他方式的交流，以取得理解、谅解和配合;(5)关于进行指导的时机的规定与做法;(6)关于指导行为的目的、内容、负责人员等的告知和说明，分为书面方式和口头方式;(7)主动或应请求提供与该指导行为有关的文件、资料、数据供利害关系人和有关方面参考;(8)主动听取利害关系人和其他行政相对人的意见;(9)提供机会给利害关系人辩明理由、提出意见并做书面记录;(10)重大的行政指导行为，还可以依行政相对人的申请举行或主动举行听证会、专题审议会。

在我国，制定行政程序法势在必行，在行政程序法中行政指导也应该获得其应有的地位。因此，应坚持公开、科学、民主和法治等原则，采取有效措施完善行政指导程序。我们认为，我国行政指导程序的完善可以考虑如下几个问题:(1)对最基本、最常用的行政指导一般程序，如商谈、告知、说明事由、听取意见、交付资料等，应做出具体而又有弹性的法律规定;(2)进一步增强行政指导程序规定的公开性、参与性和民主性，从程序保障的角度为实现行政民主创造更好的条件;(3)逐步完善对行政指导行为进行监督和制约的程序规定，包括建立健全行政指导程序责任机制等。