五、共同外交与安全和警察与刑事司法合作领域的法律制定
严格地说来，欧盟在其第二支柱和第三支柱领域不存在类似于第一支柱领域那样真正的“立法”程序。第二和第三支柱领域的决策主要是(虽然不全是)政府间性质的，基本上是由各成员国元首、首脑和主管部长组成的机关(即欧洲理事会和部长理事会)来制定，作为欧盟公民直接代表的欧洲议会一般不参与实质性的程序，通常只是拥有知情权，至多在特定事项上起一定的协商作用。此外，欧盟在第二和第三支柱领域中形成的决议，一般说来，虽然对各成员国和欧盟机构具有法律约束力(对个人不具有直接的法律效力)，但是不隶属于欧洲法院的司法管辖(但第三支柱中特定措施的有效性和解释可以提请欧洲法院初步裁决或司法审查)。
欧盟在共同外交与安全政策领域的决策过程基本上是一个成员国之间互通信息和彼此协商的过程，并在一定的情况下导致国际行动的协调和共同立场或联合行动的采取。在原来的《欧盟条约》中，理事会为实施欧洲理事会的决议(一般准则、共同战略)而制定的联合行动，可以特定多数的方式进行；在其他情况下，理事会以全体一致同意方式进行决策。然而，《阿约》删掉了有关表决方式的规定。(13)总之，在第二支柱领域，欧洲理事会和轮值主席国的作用至关重要：前者为共同外交与安全政策确定一般指导原则，后者在轮值期间代表欧洲理事会并肩负与欧洲议会协商的任务。欧洲议会在这一领域扮演的角色较轻，它可以向理事会提出问题并做出建议，以及就实施共同外交与安全政策的进展举行年度辩论。与欧洲议会相比，欧盟委员会的作用要实在得多：它有权在共同外交与安全政策领域所开展的工作保持“充分的联系”(fully associated)，并可向理事会提及有关这一领域的问题和建议，而且委员会的主席直接参与欧洲理事会。
在决策制定方面，虽然《欧盟条约》有关警察与刑事司法合作的规定在性质上大致与上述涉及共同外交与安全政策的条款相类似，但是各欧盟主要机构的作用有很大的不同。在第三支柱中，欧洲理事会并不直接介入，起核心作用的是欧盟理事会。首先，各成员国之间在这一领域进行的协商、协调和合作都是在理事会中进行。其次，理事会自身可以在任何成员国或委员会的动议下，以全体一致同意方式制定共同立场、框架决定、决定和公约。(14)欧盟委员会在特定的范围内可以通过动议权进行一些直接介入并与该支柱中开展的工作保持“充分的联系”，并可以就有关事项是否应该过渡到第一支柱领域发动辩论。欧洲议会在第三支柱领域的作用限于协商权。具体而言，理事会在制定框架决定、决定和公约之前必须与欧洲会议进行协商。此外，欧洲议会可以提出有关问题并就这一领域的进展举行年度辩论。(15)
需要特别指出的是，欧洲法院对于第三支柱领域制定的特定文件享有管辖权。(16)具体地说来，它对于这一领域如下特定措施的事项享有初步裁决权：(1)框架决定(framework decision)和决定(decision)的有效性和解释；(2)公约(convention)的解释；(3)这些法律文件(框架决定、决定和公约)的实施性措施之有效性和解释。对于上述欧洲法院的初步裁决管辖权，各成员国应在《阿约》签署之后或其后的任何时间发表接受宣言。此外，欧洲法院对于成员国或委员会提起的有关框架决定和决定的合法性诉讼享有司法审查管辖权。最后，欧洲法院对于成员国之间有关共同立场、框架决定、决定和公约的解释或适用的争端享有裁决权(如果理事会在6个月内不能解决)，并对于成员国与欧盟委员会之间有关公约的解释或适用之争端享有裁决权。
欧盟各主要机构之所以在第三支柱的法律制定中介入的深度和广度都要强于或大于第二支柱，这是因为：与共同外交安全政策相比，警察与刑事司法合作与第一支柱(欧共体)的联系更为密切，彼此具有更多的交叉或互动的因素。而且，第三支柱中的一些领域或事项正处在向第一支柱领域过渡的阶段。
【注释】
(1)参见《欧洲法院报告》(1982)，第2545页。转引自弗兰西斯·斯奈德著，宋英编译：《欧洲联盟法概论》，北京大学出版社1996年版，第29～30页。
(2)参见“德国、法国、荷兰、丹麦和英国诉委员会的第281、283-285和287-285号联合案”，《欧洲法院报告》(1987年)，第3203页。转引自弗兰西斯·斯奈德著，宋英编译：《欧洲联盟法概论》，北京大学出版社1996年版，第29页。
(3)See Case 45/86 Commission v.Council(Generalised Tariff Preferences)［1987］ECR 1493，p.1520.
(4)See Jo Shaw，Law of the European Union，second edition，Macmillan Law Masters，1996，p.143.
(5)《欧共体条约》明文规定有协商程序的条款分别是：第19条(公民权)；第22条(公民权的发展)；第37条(农业)；第46条(经营自由)；第47条(自我雇佣者)；第71条(交通运输)；第83条(竞争规则的执行)；第89条(国家援助)；第93条(税收)；第94条(政策与法律的协调)；原第100c条(第三国国民)；第104条(超常的政府赤字)；第107条(欧洲中央银行体系规约)；第111条(欧洲货币单位兑换率)；第112条(欧洲中央银行执行董事会)；第117(1)条(欧洲货币机构主席)；第117(6)条(理事会与欧洲货币机构协商)；第117(7)条(欧洲货币机构)；第121(2)和(4)条(欧洲货币联盟第三阶段的开始)；第122(2)条(欧洲货币联盟第三阶段的例外)；第157条(工业)；第159条(经济与社会政策的联结)；第166条(具体研究方案)；第172条(联合研究与发展承诺)；第175条(环境)；第269条(自身财源)；第279条(财政条例)；第300(3)条(国际协定)。此外，《欧盟条约》第17(7)条(共同外交与安全政策)和第34(6)条(司法与内务合作)也明文规定了协商程序。
(6)Case 138/79 Roquette v.Council［1980］ECR 3360.
(7)Case C-65/93 Parliament v.Council(Generalised Tariff Preferences)［1995］ECR I-643.
(8)See Jo Shaw，Law of the European Union，second edition，Macmillan，1996，p.150.
(9)Jo Shaw，Law of the European Union，second edition，Macmillan Law Masters，1996，pp.154-155.
(10)Jo Shaw，Law of the European Union，second edition，Macmillan Law Masters，1996，p.153.
(11)See P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，Sweet＆Maxwell，1995，p.35.
(12)根据《欧共体条约》第251(4)条(原第189b(4)条)，调解委员会应由理事会成员或其代表和欧洲议会的议员或其代表组成，双方成员的数目应相等。其职务是：以理事会成员或其代表的特定多数和欧洲议会或其代表的多数方式就联合立法文本达成协议。欧共体委员会也应参与调解委员会，其任务是：采取一切必要的措施来协调议会和理事会的立场。在1993年10月25日的机构间会议上，理事会、委员会和欧洲议会三个主要机关专门就该调解委员会的工作缔结了一个协定。See Commission：Twenty-seventh General Report of the European Community，1993，p.355.
(13)参见《欧盟条约》第14条(原第J.4条)。
(14)参见《欧盟条约》第34条(原K.6条)。
(15)参见《欧盟条约》第39条(原K.11条)。
(16)参见《欧盟条约》第35条(原K.7条)。
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