统一物权登记机构建立后的行政协助理论探讨

三、统一物权登记机构建立后的行政协助理论探讨⁽⁸⁾

在建立统一的不动产登记部门后，虽然组织机构对外登记的效力实现了统一，但由于不动产登记涉及的登记类型包括土地登记和房地产登记及其他一些不动产的登记⁽⁹⁾，因此在其内部必然要设置一些对应的内设部门进行统一管理，这中间便存在诸多部门间协助的问题。如何规范这些内设部门之间与其他登记机构的协助关系是在建构这一体系过程中便需要考虑的。

(一)统一登记机构的性质问题的行政协助角度思考

采取什么样的模式建构统一物权登记机构，理论界和实务界参考物权登记发达国家的不动产登记机构的情况，主要提出了以下三种不同意见:第一，由行政机关为不动产登记机构。提出这一观点的学者认为，从登记的法律性质看，登记为行政机关的职能行为，性质应为行政行为。第二，由司法机关作为登记机构。这些学者认为世界上许多国家的不动产登记机构为司法机关。如德国是属于地方普通法系统的土地登记局。之所以由司法机关为不动产登记机构，是因为不动产登记直接或间接地决定权利人的实体权利，故登记制度应与司法部门建立直接的关系。第三，由非行政机关负责不动产登记。⁽¹⁰⁾

笔者认为对于这一问题的思考，可以抛开机构的性质问题，而集中于主体提供公共服务的方式和效率问题，这样的讨论范式可以脱离传统观点的窠臼，从经济行政法的本质上对统一物权登记机构的性质加以确定。公共选择学派认为，利益联系紧密、组织机构发达的集团，可以采用类似自愿捐献的方式完成准公共产品的供给，这一点从行政法学角度看就是在社会公权力组织发达的情况下，公共设施的提供和维护，制度层次的法律、法规、规章必定非常完善。与之相对应社会公权力组织不发达、社会成员归属感差的国家或地区，公共产品的提供就需要强力政府来完成。我国目前处于向服务性政府转变的转轨时期，原本由政府提供的不完善、不发达的公共产品可以逐渐通过社会公权力组织或其他社会组织自发的提供公共产品，使得公共物品中公共财政支出所占比重持续降低并且保持较高的社会融资投入。可以看出，以公共物品理论建构中国行政法的公物理论从本质上符合了现代行政法的发展方向，并且使传统的公物理论与其他几个组成部分高度融合并具有不可替代性。因为从公共物品理论的视角来看，任何的行政行为均可以从公共物品的提供者(行政机关或其他社会公权力组织)和公共物品的使用者(行政相对人)之间的博弈关系(行政机关或其他社会公权力组织提供行政服务，行政相对人接受服务)来考察。⁽¹¹⁾

从系统论的角度来解读不动产物权的登记过程，可以看出这一制度是由若干功能各异，且相互高度关联、相互作用的子系统(包括信息共享子系统、咨询子系统、救济子系统等)有机结合而成的完整的过程。各子系统分工明确，相对独立地开展工作，分别承担搜集、加工和传递信息，设计多种备选方案，统筹确定政策目标和选择最佳政策方案等不同职能。因此从行政协助角度考察不动产物权登记制度，根据我国行政法制的现实状况，可以采取登记组织先统一到某一政府部门，然后开始将其逐步脱离行政化的方式，最后剥离给社会公权力组织实施方式来实现我国的统一物权登记机构的建立。

(二)统一的不动产物权登记机构的组织形式和经费问题

在解决组织体性质的问题之后，统一的不动产物权登记机构建立后首要的问题便是组织体形式的问题，⁽¹²⁾学者对如何细化统一的不动产物权登记还鲜有涉及。根据现代组织行为学的研究成果，这一组织体应当采取扁平模式的方式建构，即剔除行政级别的色彩，这样的组织形式的优点是在登记的管辖问题上只有地域管辖的范畴。由于这一模式杜绝了地方行政权过多介入私权登记事务的优点，但同时付出的代价是失去了内部行政主体间的有效协调，使得所有的内部协调行为均被外化为不同登记机构间的协助行为，即大量的信息和资源在不同登记机构间的共享。这样的登记模式一旦在运行过程中稍有疏漏便会出现责任分担的问题，这就需要从行政协助的理论进行深入的研究。

对于建构的统一物权登记机构而言，同样面对的是解决登记机构的行政运营费用的支付问题，这是关系到登记机构能否持续运转和杜绝登记行为中只关注经济效益的问题。在不动产登记的业务中，如在登记、查询、使用不动产登记资料过程中由不动产登记机构根据一定的测算标准对登记人和使用人收取一定的费用。除此之外绝对不能支付任何费用，因为根据经典的制度经济学提出的寻租理论，市场运行基础上增加了政府监管活动的因素后，政府的活动将无意、被迫或者有意地影响资源配置，这些影响创造了额外的收益，并引起了非生产性的寻租行为出现。这种活动与充分竞争的市场经济中的寻租活动是不一样的，市场经济的寻租活动有利于社会总福利的增加，但寻租活动导致的是社会总福利量的损失，即非生产性的寻租活动给政府机关提供了一个收益空间，因此需要在规范统一物权登记的具体法律中对登记机构的寻租行为，建立严格的责任追究制度。

(三)统一不动产物权登记机构协助的责任承担和赔偿问题

我国目前的法律法规中缺乏关于不动产登记赔偿问题的规定，在实践中造成不动产登记机构的权利和义务被割裂的畸形现象。登记机构仅指向收费的权利，而对登记错误的后果不负任何责任，严重的损害了当事人的合法权益，由此产生了大量的不动产登记纠纷;因为登记机构不对错误的不动产登记负责，不利于加强不动产登记机构的责任感，缺乏压力和动力去认真履行不动产登记的义务，影响了不动产登记的公信力。有些学者建议建立新型的不动产登记错误赔偿制度，即登记机构应设立登记赔偿备用基金。在未来的不动产登记法中，可明确规定登记机构如发生以下情况，应承担赔偿责任:登记机构由登记错误、遗漏的行为;违背登记程序，如不公告或违背公告登记期限、无故拒绝当事人查阅登记簿册的申请、拒绝变更登记等行为。⁽¹³⁾

由于未来统一登记机构建立后必将面对各机关之间繁重的协助任务，因此物权登记机构协助的责任承担和赔偿问题，不能局限于一个赔偿义务主体的赔偿模式，而应当扩展为多主体的系统性的救济模式。参照行政机关间行政协助的模式，笔者认为物权登记机构在协助过程中的责任分担，一般是由被请求协助登记机构仅在行政决定作出的过程中起到协助作用，而没有直接参与行政行为的制定、执行。比如，被请求机构基于请求机构的请求，向请求机构提供由其掌握的事实材料。请求机构根据有关证据材料和法律依据以自己的名义独自作出了登记行为。在这种情况下，由于行政决定的作出完全是基于请求机构自己的分析和判断，且以自己的名义作出，因此，应由请求机构对作出的行政行为负完全责任。⁽¹⁴⁾

【注释】

(1)彭云业，(1958—)，男，山西大学法学院教授，宪法学与行政法学专业硕士生导师。褚尔康，(1981—)，男，山西大学法学院宪法与行政法专业2005级硕士研究生。

(2)刘力.我国不动产物权登记制度缺陷及完善［J］.辽宁行政学院学报，2005(6).

(3)参见陈晋胜、彭云业主编.行政法与行政诉讼法［M］.北京:法律出版社，2005年版中关于行政组织之间关系的论述。

(4)于静.公共服务问题的行政法学研究［J］.中共太原市委党校学报，2006(6).

(5)应松年、薛刚凌.行政组织法基本原则之探讨［J］.行政法学研究，2001(2).

(6)梁冰、李琪.构建统一完善的中国物权登记制度［J］.南方金融，2006(6).

(7)孙鹏、何斌.论不动产物权登记信息公开制度——兼评《物权法草案》第18条［J］.行政与法，2006(7).

(8)虽然理论界的观点还存在一些冲突，但我依然采用协助理论的称谓，因为从行政学的角度研究行政协助可以将其拓展至所有组织进行管理的基本问题，即不限于行政机关之中。因此，无论未来我国统一物权机关采取什么性质，则均可采用行政协助这一理论进行研究。

(9)王雅娟.试论建立和完善我国不动产物权登记制度［J］.中共乌鲁木齐市委党校学报，2005(2).

(10)王雅娟.试论建立和完善我国不动产物权登记制度［J］.中共乌鲁木齐市委党校学报，2005(2).

(11)陈建先.公共选择理论与政府经济行为分析［J］.行政论坛，2004(7).

(12)应松年、薛纲凌.行政组织法与依法行政［J］.行政法学研究，1998(1).

(13)李松、韩静.试论我国不动产物权登记制度［J］.法学论丛，2006(8).

(14)马乐、田园.行政协助的法律定位与控制［J］.行政法学研究，2005(5).