行政应急权

（一）行政应急权概述

1.行政应急权的概念

所谓“行政应急权力”是指经宪法和法律授权的国家机关，确认和宣布某一地区处在应急状态后，在应急状态的期间和地域范围内，由特定行政机关或者法律法规授权的组织依照法定程序行使的，旨在消灭应急状态、以迅速恢复正常的社会秩序的特别行政权力。

2.行政应急权的特征

行政应急权力具有如下特征：“第一，行政应急权力的主体只能是宪法和法律授权的行政机关或法律法规授权的组织。第二，应急权力的行使应符合宪法和法律的精神和原意。在应急状态下，依照宪法和法律的规定，行政应急权力可以限制、变通或中止公民的某些权利，但是这种权力扩张应当受到宪法和法律的限制，不得超过一定的限度。第三，权力集中的相对性。应急状态出现后，国家权力的整体态势不再保持原有的结构模式，立法权和司法权一定程度地聚集到行政机关，但是这种集中不是无条件的。第四，权力行使的裁量性。行政应急权力在行使的过程中可以在法律规定的范围内进行裁量，而且这种裁量的幅度和范围比一般行政权力更大、更广。第五，运作程序的特殊性。行政应急权力的运作需要遵循特殊的法律程序，这些程序相较于一般法律程序要简约，其目的在于确保行政应急权力及时高效地发挥作用。第六，权力存续的临时性。行政应急权力只能在应急状态的期间和地域内行使，而不同于常态下的行政权力不能永续存在。应急状态一消失，行政应急权力的行使就必须停止，因而它具有临时性”。^[9]行政应急权力作为最具有行动能力、效率以及强制力的政府权力分支的“特权”，是国家应急权力中的重要部分，是应急状态法制的核心问题。

（二）行政应急权的正当性

在现代社会，人类文明不断发展，同时也潜伏着更多危机。除传统的战争、自然灾害、瘟疫和政治危机外，还有经济危机以及高科技危机等等，比如金融危机、核泄漏、生物技术的滥用。危机的出现，无论起因是自然原因还是社会原因，都可能会使一个国家或者地区处于非常危险的状态。这将影响国家权力的正常运行、人民权利的实现与维护，威胁到公民的生命、财产利益和国家的安全或经济利益。要解除危机，就需要政府合理、合法、有效地行使行政紧急权力，建立起行政应急机制。正如哈耶克在阐述行政应急权的必要性和合理性时说的：“自由社会的基本原则主张，政府的强制性权力只能被用于实施普遍正当的行为规则，而不得被用来追求特定的目的……”，“但偶尔也会发生这样的情况，即捍卫整体秩序成了压倒一切的共同目的，进而无论是地方性的自发自生秩序还是全国范围内的自发自生秩序都不得不暂时被纳入组织系统之中。例如，当外敌入侵的时候，当发生叛乱或不法暴乱的时候，当自然灾害的发生需要通过某种有效手段并采取迅捷行动予以救治的时候，我们就必须把这类强制进行组织的权力赋予某人，而这类权力在正常情况下则是任何人都不得享有的。恰如一个竭力摆脱致命危险的动物一样，一个陷入这种状态的社会要想摆脱劫难，也不得不暂时中止它所具有的某些至关重要的职能，即使是那些从长远角度看属于该社会之存续所依凭的极为重要的职能，也必须暂时中止”。^[10]因此，行政应急权力对于一个社会来说，是合理的，也是必要的。

（三）行政应急权行使的基本原则

非常状态不仅是对原有法治国家的治国理念的冲击，同时也是多种价值标准的冲突，如经济价值、法律价值和个人价值、公共价值等等。行政应急权的基本原则即是各种价值碰撞后权衡的结果，它指导行政应急权的产生、贯穿行政应急权行使的全部过程，在“法无明文规定”时为行政应急权设立一道正当的、科学的“屏障”。

1.法律保留原则对行政应急权的要求

法律保留是指“在国家法秩序的范围内，有一些事项必须保留给法律来规定，不可由其他国家机构，特别是行政机关代为规定，最明显的例子是宪法关于公民基本的限制”。^[11]法律保留原则的渊源来自康德哲学的自由主义的法治国思想，康德主张以一般的法律来界定国家与社会的界线，从而防止君主权力无限和恣意地行使，维护社会的自由空间和保障公民的自由权利。而兴盛于卢梭的人民主权学说，则要求代表人民的议会应当在国家政治生活中居于支配地位，君主限制人民的自由和财产权必须获得人民代表机关的同意方具有合法性。法律保留原则认为立法机关所制定的法律是具备先验理性或是理性立法的表现，而行政立法则缺少这些因素，即使客观上立法机关不得不授予其他机关部分立法权，有些“绝对保留”的事项必须由法律规定。但在非常状态下，法律保留原则在实践中有所削弱。各国突发事件行政应急权力均有扩大。

我国突发事件应急立法应区分绝对保留事项与相对保留事项。一般而言，“绝对保留事项”是指公民的基本权利或自由权利。通过对基本权利的明示或默示保留，保证公民个人自由、财产不可侵犯及其他权利不受侵犯，除非有法律对此做出规定或基于法定理由才可以对上述权利进行干涉。虽然法律保留原则在突发事件应急立法中有所削弱，但宪法与其下位法，立法机关与其他机关的应急立法权的范围应不变，公民的基本权利仍属于“绝对保留”的范围之内，必须由有权机关按照宪法和有关法律授予的权限规定，低位阶的立法机构无权设定其权限外的应急行为。而公民的非基本权利属“相对保留”范围，可根据突发事件的危害等级与应急程序的不同阶段，由权力机关授权行政机关对其分层次规定。

2.比例原则对行政应急权的要求

比例原则的基本含义是“行政机关实施行政行为所欲达到的目的和所采取的手段之间的关系必须具有客观的对称性，禁止任何国家机关采取过度的措施，在实现法定目的的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度”。^[12]比例原则体现着权力行使的正当性、科学性的内涵，比例原则对行政应急权的具体要求是：第一，应急状态的启动必须是常态下的法律体制、行政行为无法应对突发事件，法律必须事先规定行政应急权的行使条件，在穷尽常态行政法律所有措施后仍无法控制突发事件时，才可启动应急状态。第二，行政应急行为的种类与强度必须与突发事件的种类和等级相适应。如果通过常规方式能解决的，则不采用或部分采用特殊措施；如果有多种应急方案，应选择综合衡量后损害最小的方案；如果社会合力（包括自救与互救）能达到行政应急措施等同的效果，则应当尽量避免采取强制措施。第三，行政应急行为具有时效性，仅在应急状态下才能行使，且当突发事件结束时行政应急权即失去效力。我国《突发事件应对法》第11条第1款明确规定了比例原则：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

3.公开原则对行政应急权的要求

公开原则是指行政主体将行政过程和相关要素（除法定情形外）向行政相对人及社会公开，以利于实现其知情权、参与权、监督权及其他合法权利。密尔指出：“把政府的行为公布出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些应受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用权力，或者履行责任的方式同国民的舆论明显相冲突，就将他们撤职，并明确或事实上任命其后继人。”^[13]正常状态下，信息公开原则兼具限制权力、提高政府工作效率、形成责任政府与便民等多重作用；非常状态下，信息公开原则除以上作用外，更主要的是稳定社会秩序、增强政府的公定力和公信力、产生凝聚力以及利用科技手段的指引作用。《国家突发公共事件总体应急预案》中明确规定，“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面”。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

4.人权保障原则对行政应急权的要求

1984年国际法协会第61次会议的《紧急状态下人权规范最低限度的巴黎标准》，1987年挪威人权研究中心发布的《公共紧急状态或国内暴力冲突的规范和程序的奥斯陆声明》以及1990年非政府组织在芬兰图尔库/阿博大学人权研究所制订的《最低限度人道主义标准宣言》对基本权利又称人道的基本标准达成了一致。这些国际条约与文件均集中于对紧急状态下的人权保障讨论，根据这些国际条约和文件，应急状态下的人权保障，可以通过实体性保护与程序性保护两个方面进行：“一是对公民的权利进行分类包括生命权、健康权、社会权等，细分不同行政应急行为可能会造成何种侵害，公民的何种权利需要行政应急行为加以保护，公民权利遭受侵害时如何完成非常状态与正常状态的过渡；二是有效行使应急权应遵循程序正义，如宣布紧急状态后，应告知民众政府将采取何种措施，民众的何种权利要受到限制。同时，“加强行政应急权的监督机制与救济机制，做到行政应急权内部控制与外部控制相统一，救济机制合理化”。^[14]