利益组织化作为公众参与的社会基础

四、利益组织化作为公众参与的社会基础

以上讨论了分散利益的组织化对参与过程的直接影响。对于矫正行政过程中利益代表的不平衡结构，以及提升分散的利益主体的参与能力来说，组织化都是有效参与的基础。在此基础上，我们可以进一步观察利益的组织化对公众参与所需要的社会基础或者“社会生态环境”的意义。行政过程中公众参与广度和深度，受制于一些社会条件。在我看来，离开了必要的社会生态环境，公众参与就失去了必要的社会制度支撑。在这些基础性的条件中，我认为从统治到治理的转型，以及由“大众社会”向“公民社会”的转型，具有特别的重要性。而这两个方面的转型，与利益组织化密不可分，甚至可以说，离开了社会中有效的利益组织化，这些转型将是不可能的。在这个意义上，我认为利益组织化，不仅对行政过程中的公众参与具有直接的意义，而且具有更加远大的使命。与结社自由权为核心的利益组织化，是推动社会治理和社会结构转型的重要途径。

(一)组织化、公众参与和治理

1.从统治到治理

20世纪90年代以来，“治理”(governance)在政治理论话语中开始成为一种强势的话语。“治理”一词的首次使用，源于1989年世界银行在概括非洲的政治与经济总体情况时所使用的“治理危机”(crisis in governance)一词。1992年，世界银行年度报告的主题是“治理与发展”;1996年经济合作与发展组织(OECD)发布的一份报告名称为“促进参与式发展和善治的项目评估”;1996年联合国开发署(UNDP)年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”等。

在政治学和经济学研究领域，“治理”也呈现出时髦化的趋势，治理话语在一些领域代替传统的统治话语逐步兴起。治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为:一系列活动领域中的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。⁽²⁸⁾1995年，全球治理委员会发表的《我们全球的伙伴关系》研究报告，最先对治理话语进行了知识边界的界定:治理是各种公共和私人的机构管理其事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。⁽²⁹⁾在这个定义中，治理的核心表现为权威的“多中心化”，而不再是以政府作为“单一中心”的政治权威。这一变化反映了民主自治传统在当代政治生活中的复兴和拓展。⁽³⁰⁾它表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求，在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的“人民主权”转向更具有厚度和复杂性的“公民权利”概念。以“公共性”概念重构公共政治生活，应该说已经成为我们时代的一个需求。在这个意义上，体现“公共性”原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。⁽³¹⁾

因此，作为一种规范性话语体系，治理对于当代以“统治”作为中心的政治生活，既具有批判性意义，也具有建设性意义。传统政治学使用的是“统治”(government)一词，其限定语境为与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动，强调一种自上而下的权威，强调国家与社会成员之间的一种管理与服从的关系。“治理”至少在两个基本的层面区别于传统的统治:一是“治理”所依赖的权威在性质上并不一定是政治的，可以是来自沟通合作的非政治权力;而统治的主体必定是政府。治理是一个比统治更宽泛的范畴。正如梅里安所指出的，治理“不再是监督，而是合同包干;不再是中央集权，而是权力分散;不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。⁽³²⁾这是政治管理中的一种新的理性，既区别与私益导向的市场经济人理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。第二个层面是权力运行的向度上，治理是一个上下、水平方向上互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。

2.治理与分散个体的组织化

关于治理理论兴起的原因，一般认为是建立在对于“市场失灵”和“政府失灵”的反思理性基础上。不同立场的人对于“市场失灵”与“政府失灵”的回应是明显不同的:自由放任主义者主张市场原则，认为国家干预必然失败，一切问题都可以通过市场机制得到合理解决，如果市场失败了，可行的方法也不是引入国家，而是改进市场机制;国家主义者则主张国家干预，认为市场失败了就要靠政府，如果政府也失败了，就应该改进政府工作而非放弃干预。这两种立场分别为“市场失灵”和“政府失灵”作辩护，但是却没有意识到两种失灵的根源在于两种机制(市场和国家)的固有局限。超越市场和国家、无政府和乌托邦的两极的局限，需要通过组织化的“公民社会”。

因此，由“统治”转向“治理”，更准确的讲是转向“善治”(Good Governance)，与公民社会的兴起之间存在着内在的勾连。

研究治理理论的权威人物斯托克(Gerry Stoker)对治理的内涵，曾经提出五个具有冲击力的诉说:(1)治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体;(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着国家和社会边界的模糊，私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任;(3)治理意味着在涉及社会的集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作;(4)治理意味着参与者最终将形成一个具有自主性的网络;(5)治理意味着社会公共职能的实现并不仅仅依赖于强制性的权力。沟通、合作等方式和技术可以更好地对公共事务进行控制和引导。⁽³³⁾这些诉说，目标都指向一种“好的治理”，或“善治”。有学者指出，“善治”的规定性在“善”，具体体现在六个方面:一是合法性(legitimacy)。指社会秩序与权威被自觉认可和服从的性质和状态，这不同于代议制管道的“合法律性”，与法律规范没有直接关系，而强调一定范围内公民的内心共识与政治认同感;二是透明性(transparency)。指政府信息公开，使得政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效监督;三是责任性(accountability)。指人们应该对自己的行为负责，在公共管理领域强调权责对应;四是法治(rule of law)。这是善治的基本要求，法治既规范公民的行为，更规范政府的行为;五是回应(responsiveness)。这是第三点“责任性”的延伸，要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的回应;六是有效性(effectiveness)。主要指管理的效率。⁽³⁴⁾上述六个方面可以作为现代社会“善治”的六个判准。“善治”体现了一个合作而非竞争或管制的思想，它是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。“善治”的过程就是一个国家权力向社会回归，即“还政于民”的过程。

不难发现，治理所依赖的最主要方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。合作需要基础条件，国家的基础条件就是统治权力的资源和管理的经验，但公民不可能以一个个单独的、原子化的个体面对国家并参加复杂的社会管理过程的合作。原子化个体所组成的“大众社会”(mass society)，将使理性的沟通和有效合作变得遥不可及。个体必须依据自身的利益类别或价值偏好获得合理的组织化，才有可能形成必要的权威，才有可能使公共生活中的对话、协商与妥协得以展开。这就需要或者呼唤一个区别于传统政治国家的公民社会的建立，这样才可以使公共管理在更大程度上指向“公共利益最大化”这一亚里士多德所称的“最高善”，并弥补或调整市场经济理性和国家管制理性的不足。

(二)“大众社会”向“公民社会”的转型

上文对公众参与、治理及其社会基础的分析，从治理话语的角度阐述了利益组织化的意义。从更为基础的意义上讲，任何有效参与的发生和维系，都依赖于组织良好的“公民社会”(civil society)。如果只有国家和政府的权威而没有相对独立的公民社会，参与职能是一种可怜的“恩赐”。如果社会在结构上表现为分散的、原子化的个体，那么即便有公众参与的机会，也无法带来理性的、有效的公共治理。公民社会是公共参与的基础，而个体的组织化是通向公民社会的道路。在很大程度上，公民社会可以被界定为一个政治实体中各种合法的、独立而自主的中层组织的总和。⁽³⁵⁾分散个体的组织化，乃是公民社会在构成上的应有之义。

1.大众社会和公民社会

从社会的组织结构角度看，不同社会可能表现出“大众社会”(mass society)和“公民社会”(civil society)的不同型构。美国政治学者康豪瑟(Kornhauser)在其《大众社会政治学》一书中，提出了大众社会理论。康豪瑟认为:一个正常的社会在结构上应该有三个层次，即政治精英——中层组织——民众。现代化的过程打破了人与人之间传统意义上的村落和亲缘为组织基础的联系，但是能够填补其功能的现代型的社会中层组织却尚未发展起来。其结果是，人们在空间上越来越“紧密”，但有机的组织联系却日益疏远。这种“人与人之间缺乏有机联系和组织的社会”，就是大众社会。⁽³⁶⁾

康豪瑟对于大众社会的讨论，主要是从极权主义的社会基础这一角度而展开的。他认为，未经组织的大众极有可能为各种政治观念所蛊惑而卷入大规模社会运动，也很容易在“魅力型”领袖的光环下失去思考的能力，成为狂热情绪化的追随者。依我看，大众社会是一个可以被任何政治目的所利用的资源，唯独难以实现的，恐怕就是有效的理性沟通、协商和妥协。

康豪瑟在分析大众社会的基础上，重点讨论了社会中层组织对大众社会的改造功能。他所说的“中层组织”，非常类似于“公民社会”概念。

“公民社会”概念，可以从政治学维度和社会学维度来加以理解。在政治学维度，“公民社会”指保护公民权利和公众政治参与的民间组织和机构，其特点是“民间性”。在社会学维度，公民社会是介于国家与家庭、企业之间的中间领域，其特点是“中间性”。⁽³⁷⁾怀特(GordonWhite)指出:“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”⁽³⁸⁾怀特在这里不仅指出了公民社会的主体就是公民组织，而且还指出了公民组织的基本特点，即独立性、自愿性和利益代表性。因此，我们谈到“公民社会”时，所指向的就是活跃在公共领域中，具有独立性，代表着不同利益全体的各种公民组织。在这个意义上，我们所谈论的治理或善治，在本质上就是“公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理”。⁽³⁹⁾

2.社会中层组织的功能

从一般概念的比较作进一步的分析，我们发现，介于个体的公民与整体的国家之间的社会中层组织，具有替代功能、对话功能、多元认知功能以及理性协商的功能。这些功能，也正是鼓励和要求公众参与的“治理”话语和“公民社会”所承诺的，而这些功能的实现，离开了社会中层组织，将是难以想象的。

首先，社会中层组织在某些公共生活领域具有替代国家和政府的功能。比如，福利和慈善组织、利益集团、俱乐部和各种基于个体主观偏好而结成的组织，所分担的社会功能是政府管不了的或者管不好的。这些事务对国家而言太小，对个体而言却又太大。社会组织在这些领域中可以替代国家来提供满足个体需求的服务。

其次，社会中层组织可以有效地促进个体之间的讨论和对话。组织为其内部的成员提供了有效交流对话的环境，这种有效的内部对话，可以整合不同的意见和诉求，并加以放大。经过了整合和放大的声音，使社会组织相互之间以及组织与国家之间的对话和交流更为顺畅、集中。有效的讨论与对话，也是学习的过程，可以使人们在了解不同立场和诉求的基础上，对生活和理想有更加贴近现实的感悟，在某种意义上也可以消解偏执的冲动。

再次，社会中层组织可以促进社会成员对利益多元化的认知。不同的组织可能具有不同的利益，属于不同组织的成员也可能具有不同的认同感。大众社会在表面上可能是“铁板一块”，但却掩盖了不同的利益差别和认同感的分化。其结果是，个体不断地被要求强化所谓一致的利益和认同感，但是，这种虚幻的认同感越强，社会现实带来的冲击和创伤就越大。对多元化利益的认知和认同感的分化，可以使个体更加贴近现实，因而在心理上预期上符合实际。这种对“不同”的“认同”，其实是培育社会宽容和理性行动的心理基础。

最后，社会中层组织具有促进理性交涉的功能。在组织化的社会中，个体成员首先可以和组织的权威进行直接的交流，而他们与国家的交流主要是通过中层组织来进行的。这种交流的机制有助于使交流程序化，促进理性化的，而不是情绪化的交涉。另一方面，通过组织的中介而进行的交流，也可以使政治精英避免面对大规模民众的情绪压力，从而防止“民粹主义”的倾向，使交涉的政治化程序成为可能。⁽⁴⁰⁾

(三)公民社会的养成和有效治理

治理理论或善治的社会管理思想，所反映的是市场经济理性与国家管制理性之外的沟通合作理性，这是20世纪90年代以来对于“市场失灵”与“政府失灵”的一种反思性结果。将多中心的参与作为核心的“治理话语”，在政治学和社会学领域都开始得到越来越强的认可。

在公共管理领域，治理或善治必须以组织而非个体公民作为基础。由中层组织构成的公民社会，不仅对多元中心的治理提出了需求，而且也为其提供了实现条件。在西方，治理或善治之所以能够得到理论上的支持和实践中的响应，其原因就在于，西方发达国家中都存在组织化程度较高的、相对成熟的公民社会。在中国，公民社会的历史性缺失，在基础条件方面对“治理”或“善治”提出了挑战。如观察者所指出的那样，缺乏公民社会基础和参与的治理，不是“善治”，最多只是“善政”而已。⁽⁴¹⁾但是历史的、整体观察上的缺失，也并不意味着局部的组织化不存在，也不等于排除进行社会实践的空间。中国所遇到的问题，在现代性层面与西方类似。但由于中国的集权传统，社会高度依赖国家的管制理性，而“政府失灵”又是被近现代的历史实践所反复证明了的，因此中国所需要扩展的，不仅是治理理论所支持的沟通合作理性，还包括自由主义理论所支持的市场经济理性。

一个现代民族国家的建设，需要考虑政府管制理性、市场经济理性和社会沟通理性这三个理性类型之间的合理比例与张力，这实际上已经涉及治理理论中的“元治理”问题。⁽⁴²⁾经验的观察告诉我们，1978年以来的改革在经济层面上取得了巨大的成绩，并同时改变着中国的社会结构。⁽⁴³⁾市场经济理性获得了较大的发展，但是从政治和公共行政层面看，已经改变的社会结构并没有在政治领域和公共管理领域得到足够的反映。公共管理权力的配置，主要以政府为中心，公民的组织化发展缓慢，公众参与的广度和深度都存在不足，沟通合作理性还远没有被普遍接受。因此，中国的公共管理和“善治”所面临的问题，主要在于政府对社会的统摄过宽、过严，社会沟通合作理性未获认同，在这方面，治理理论给我们的启示，或许可以被概括为:善治的实现，依赖于社会合作和沟通理性;而社会成员的组织化，是保障有效公众参与、提升沟通理性的社会基础。