确定公共利益的界限

二、确定公共利益的界限

只有社会公共利益需要时，国家才能对私人财产实行征收，否则就是违法。这不仅是公用征收的前提，也是防止公用征收权滥用的重要措施。然而，何谓“公共利益”?“公共利益的概念，由最高位阶的宪法以下，所有国家之行为——立法、行政、司法，皆广泛使用公益作为其‘行为’合法性的理由以及行为之动机。在法治国家，‘公益’的概念即是成为法学界所讨论的一个‘法律概念’”，其“最特别之处在于其内容的不确定性:利益内容的不确定性及受益对象的不确定性”。⁽¹⁰⁾由于公共利益内容的不确定性和发展性，无法下一个准确的定义，但这并不是说公共利益不能确定。在一定社会中的政治、经济、文化的客观基础上，通过价值判断，将公共利益成文法和类型化，并借助法律理念和司法实践，还是能够相对确定它的。国外的立法中大多对公共利益作出了具体的规定，有的体现在民事法律规范中，有的体现在行政法律规范中，从立法实践看，一般包括概括式与列举兼概括式两种，前者如《法国民法典》，后者如《日本土地征收法》。因此，我们可以从立法中以列举兼概括式的方式，直接确认公共利益，并排除非公共利益的行为，其标准有三:

(一)从使用主体来确定

一般说来，公共使用主体包括两类:第一类为公众，即全体社会成员或不确定的社会成员。如对于公共道路、体育设施、文化场所、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用;第二类为代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部门，如政府、军队、司法机关等。

(二)从公共用途的效果来确定

所谓“公共用途的效果”，是指征用行为最终增进了全体社会成员的社会福利，如环境保护、社会安宁、大众健康等。换言之，是指公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利。对于公共利益的增加，大多数国家采取严格限制，认为主要效果是使公众直接受益才属于公共利益的用途。

(三)从征用财产直接目的来确定公共利益

一般认为，具有商业营利性特征的征收行为，是不符合公共利益目的的。但是，很难否认修建商业街就不是“为了公共利益”，因为它可能改善当地人的居住环境、增加就业岗位和带动当地经济的发展，问题在于它同时又会给开发商带来巨大的商业利益。应根据所征收的土地、房屋等财产进行利用的直接目的，来确定公共利益内涵，并排除政府利用公权力损害某人利益而使另一人获利的征收行为。