公共利益概念的表述

（三）公共利益概念的表述

依据《元照英美法词典》对Public interest的解释，公共利益是：（1）应予认可和保护的公众普遍利益；（2）与作为整体的公众休戚相关的事项，尤其是证明政府管制正当性的利益。对public use的解释是：公用；公众受益。公用征收中，指为全体社会公众的利益征用个人财产，而不是为特定个人利益；但不一定每一社会成员同等受益，也不一定个人直接受益。只要符合大部分公众的需要，即达到公众受益的目的，受益者可能局限于某一较小地区的居民，但必须是当地居民共同享有利益。^[35]

“公共利益”可以分为国家性团体的一般公共利益和特殊公共利益。一般公共利益或者公共大众利益，是指国家其他功能或者制度单位的公共共同体的利益。事实性公共大众利益是指（国家）主体的事实性利益，有时以决议或者公众意见的形式直接表达出来，但通常由共同体的机构公职人员阐明。客观的公共大众利益是指经正确认识的共同体利益，例如和平的社会秩序的维护，人类尊严和名誉的保护，占有权、财产权和从事法律行为的权利，教育和文化、经济和环境的条件和促进，建立和维护与各自具体情况相应的实体法律状态等。它是作为法律发现和立法行为基础的抽象原则。特殊公共利益是特定地方或者国家之内各种功能共同体的利益（多元利益），以及具有国家或者大众意义的或者作为公共机构的任务予以保护的个别成员的利益。私人利益也可能具有公共利益的属性，这通常是指“不确定人群”的利益，在具体案件中由个人代表或者只对个人具有意义。^[36]

爱尔维修把社会上的利益分为三类：个人利益、小集团利益、公共利益（国家利益）。^[37]我们必须得出这样的一个结论，即每个社会秩序都面临着分配权利、限定权利范围、使一些权利与其他（可能相抵触的）权利相协调的任务。“公共福利”或“共同利益”（common good）这一术语是一个不无用处的概念工具，它意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害。首先，共同福利或公共福利不能被等同于个人欲望或个人要求的总和。我们从经验中得知，个人的一些利益常常是同政治社会的利益相对抗的，而且人具有做出侵损公共福利的行为的倾向。其次，我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定。政府官员可能会误识社会利益，可能会在制定和执行公共政策时犯严重错误，甚至还可能会将国家之船引向覆灭和灾难之渊。因此，把统治当局的希望、权宜之策和行动视为共同福利的当然表达而不考虑他们可能给社会带来的后果，显然是不现实的。^[38]

纽曼将公益分为“主观公益”和“客观公益”。他提出将对国家社会有“重大意义”的“目的”——国家任务——作为论定公益概念的要素，是将判断公益的概念，由主观公益的纯粹数量（受益者）标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。这种公益是借重国家权力及信赖公权力来达成，原则上肯定公权力所为即是满足公益。以现代公益法学的眼光来看，这种说法至少与当今实际情况不合。因为司法释宪及行政诉讼制度的存在、要求纠正立法及行政不合法行为的必要，已经质疑了这种推论。但纽曼的这种看法，强调公益的目的，强调决定公益的质的方面，可以说是符合现代宪法理念对公益的认定。从法治国家的理念要求而言，是值得肯定的。^[39]

在公用征收中我们所讲的“公共利益”范围要宽泛得多，实际上包括了庞德所言的“公共利益”与“社会利益”两个方面，具体而言则为：国家作为法人的利益，国家作为社会利益捍卫者的利益，一般安全利益，社会组织安全的利益，一般道德的利益，保护社会资源的利益，一般进步的利益，个人生活方面的利益（指的是普遍意义的个人）等等。这一理论作为法哲学、法理学上的抽象阐释，对于立法过程或行政、司法实践中分析个案具有理论指引的作用。对公共利益的界定，虽然行政官员或法官有自由判断的空间，但在个案处理中还是存在一个衡量标准。城仲模教授认为：公益虽是一不确定法律概念，而利益、价值的比较经由不同的评价标准，亦将呈现不同的结果。惟可确定的是公益概念的界定，必符合“量最广”且“质最高”的标准。倘在同一事件中，发生不同公益相冲突的情形，此时则取决于“质”的比较，质高而量寡者优先于量多而质少者。“量最广”且“质最高”的标准是引用德国学者沃尔特·克莱因（Walter Klein）的观点。所谓“量最广”是指受益人的数量最多，尽可能使最大多数人均沾福利；在“质”方面的要求，以对受益人生活需要的强度而定，凡是与人类生存愈有紧密关系的要素，愈符合“质最高”的标准。因此，国家基于扶助弱者的立场，对于少数私益的保护，虽不具备量最多的标准，却含有质最高的精神在内，此等少数人之利益便足以形成公益。^[40]诚然，公共利益的提出是一个民主的结果，它本身即含有比较的蕴义，寻求一个公益与私益之间平衡的基点。“量最广”标准关注受益人的范围，体现民主的要求，而“质最高”标准则关注利益的比较，体现了“保护少数”原则。由此看来，就量与质的关系而言，这一标准具有合理性，值得借鉴。同时，公共利益又具有道德价值判断与利益量化考量的双重意义。公共利益并非行政机关的“单位利益”，更绝非行政机关内部小集团的利益，甚至不能仅仅以经济学的量化观点将是否有利于增加财政收入作为标准。此外，实现“公共利益”的需要必须遵循“比例原则”，在实现公共利益的同时尽量少给个人利益造成损害。在界定公用征收的适法性前提之一——“公共利益”的行政或司法活动中，必须以宪法“以人为本”精神、法理原则为指引，综合考量量与质的关系、道德价值与利益量化的关系，结合具体个案情况，并使之合乎“比例原则”与“保护少数”原则的要求。