财产权与公用征收立法刍议

财产权与公用征收立法刍议

傅思明⁽¹⁾

［内容摘要］财产权是一项重要的宪法权利，同时也是其他权利行使的基础。我国目前的宪法修正案和物权法已经在私有财产的保护方面迈出了历史性的一步。但是，其内容的高度抽象性，使得其必然在公用征收的一系列问题上存在内在的结构性缺陷，因而急需对公用征收进行具体立法，在宪法基础上，构建具体的公用征收制度，为保护公民自身合法利益，规范政府公用征收的权力提供制度保障。

［关键词］财产权　公用征收　公共利益　征收立法

“财产权首先是一个宪法问题，而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束，因此也无力在公权力的侵犯前进行自我辩护。”⁽²⁾美国宪法之父麦迪逊在建国时曾经指出:任何政府，哪怕是间接地损害个人财产权也是为美国所不允许的。因为财产既是个人行为自由的产物也是个人行为自由的基础，而行为自由是一切自由中最为关键的。⁽³⁾从早期的立宪主义实践来看，各国宪法不但确认了作为“个人行为自由之基础”的财产权，甚至还赋予其绝对的意义。正如美国学者内德尔斯基所言:“私有财产至少在150年间是作为政府权力之界限的个人权利的最典型的例证。财产权划定了受保护的个人自由与政府权力的合法范围的界限。”⁽⁴⁾然而，近代宪法对财产权的保障，虽然奠定了近代自由市场的坚实基础，促进了资本主义的发展，但其毫无限制的自由竞争不可避免地造成了社会的种种矛盾。在这种社会情势下，势必对绝对财产权的观念进行修正，逐步形成了相对财产权的理念。其典型代表就是19世纪末德国学者耶林所倡导的所有权义务论和法国学者狄骥倡导的社会连带主义。耶林在其名作《论法律的目的》一书中指出，所有权行使的目的，不应该仅仅是个人的利益，同时也应当成为社会的利益。因此现在应当以“社会所有权”制度取代“个人所有权”制度。人们的所有权之所以受到他人的尊重，是因为它具有有益于社会的机能。⁽⁵⁾狄骥则认为，个人财产权的行使，只有在不违背公益或增进公益的前提下，方才应当受到法律的保护。⁽⁶⁾这种理论实际上是对私有财产权的一种限制，具体表现在要求私有财产服从公共利益，或是国家在必要时，可以依照法律，有偿征收私有财产。如美国联邦最高法院通过对1937年“卡洛林农产品公司案”审理就确立了这一原则。该案的裁决意见指出，财产权与公民权具有不同的性质，对公民权应给予较强的保护，只要限制财产权的立法具备合理的基础，就应当尊重立法机关的判断。⁽⁷⁾

但是，正如詹姆斯·麦迪逊(James Madison)所强调的，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人就不需要对政府有任何外来的和内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府管理被统治者，然后再使政府管理自身”。⁽⁸⁾所以，政府因管理社会的必要被赋予公用征收的权力，但政府更有责任对因为该项行为导致财产所有权人的损失进行公正补偿，同时必须把自己的征收、征用行为约束在公用的范畴之内。所以，为防止政府滥用权力侵犯公民个人利益，就必须通过宪法和相应的法律对国家限制公民私人财产权的权力作出明确规定。

虽然我国2004年3月14日通过的宪法修正案和2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》对公用征收制度作出了基础性的规定，⁽⁹⁾但是这些规定大多是宣示性的，有关征收的一些具体问题，如征收的对象、范围，补偿的标准、程序、方式，还缺乏统一的立法。因此，必须通过进一步的立法实现对宪法上相关制度的承接、充实、发展和细化。为达此目的，我国公用征收立法必须完成以下五项任务:一是确定公用征收的主体;二是确定公共利益的界限;三是确定补偿原则和范围;四是确定公用征收的程序;五是回收权制度。