正当程序的重要性

二、程序正当——物权平等保护之过程体现

程序正当或正当程序具有防止恣意、专断，抑制公权力的违法与不当行使，保障公民权利与自由的作用。正当程序是对权力的根本性制约，是对权利的最低限度的保障。正当程序建立在对人的主体地位的认知和尊重以及政府不得专横、任性地行事原则的基础上，它“意味着政府只能按照法律确立的方式和法律为保护个人权利对政府施加的限制进行活动”⁽¹³⁾。

物权的平等保护以主体的平等性为基础，主体的平等性是正当程序的一个基本构成要素，任何程序都是通过当事人的相互行为和关系而实现的，而参与程序的主体则应该是平等的。主体的平等性意味着主体地位的平等、参与机会的平等以及表现方式的平等。⁽¹⁴⁾没有主体的平等性，就不能建立起一个良好的博弈平台，就不可能有交涉、沟通与互动的过程，就难以形成公正的结果。主体的平等性是“法律面前人人平等”这一宪法原则的必然派生。法律面前人人平等的核心是要保障每个当事人在法律过程中平等的尊严与发言权，确保权益受影响的当事人参与到法律过程中来成为平等的程序主体。在作出决定前，当事人享有平等地获取有关信息的权利;作出决定过程中，当事人有平等地参与到程序中来进行陈述、对质、辩论的权利;作出决定后必须保证当事人有平等地寻求救济的权利与机会。这些权利的享有和行使不能因当事人身份、地位或其他差异而有所不同。

正当程序从其产生时起就与保障人权尤其是保障私有财产权结下了不解之缘⁽¹⁵⁾，美国有学者指出，正当程序本身就是对财产权重要的实质性的保护，它“包括了所有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法的明示和默示的限制”⁽¹⁶⁾。萨恩斯坦指出:“对财产权的程序而非实体保护。它是指，在政府干预公民财产之前，要给他听证的机会。这种条款可以完成两项任务:第一，它有助于正确发现事实。独立的法庭主持的听证，保证财产不会被随意地、忽发奇想地或基于歧视性和无关的理由而被征用。在听证中，必须列举事实，以证明对财产的剥夺是有法律依据的。第二，听证的权利发挥了重要的尊严性和参与性功能。不经听证不能剥夺公民的财产，就是说，政府在对公民作出不利行为之前，必须听取他们的意见。这个限制也增进了政府的正统性。有充足的证据表明，在对相对人的利益采取损害行为之前，政府给予他们听证的机会，能使人们感到更加安全和值得信任。”⁽¹⁷⁾

从宪法保护私有财产的历史可见，现代宪法已经放弃“私有财产神圣不可侵犯”的宣告，反而比较强调对私有财产权被政府限制或剥夺时的正当程序保护。“现代宪法主要以程序为导向，”⁽¹⁸⁾设置程序的目的就是为了使权力能按预定的时序、方法、步骤合法运作，限制裁量，防止恣意、专断，以保证权力不致在运作过程中变质。⁽¹⁹⁾没有正当程序，政府权力的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。没有程序保障的地方，就不会有真正的权利保障。程序缺位或程序混乱不清势必造成权力的滥用，会加重人治色彩，权利被侵犯的几率就会增加。

任何组织与个人限制或剥夺公民的财产权时都必须经过正当的法律程序，这是保障权利不受侵犯的一道有力屏障。“在对各种可能的选择谨慎地加以权衡之后精雕细刻出的程序，是保证一个文明社会认为值得保护的所有不同权利最大限度地实现的唯一方法。”⁽²⁰⁾“从某种意义上说，程序控制(权力)比实体控制更重要，因为权力的划分是相对稳定的……而职权的行使却是经常性的，若无程序规则约束，则会时时构成对人民权利、自由的威胁。”⁽²¹⁾美国以联邦宪法第5条和第14条修正案的“正当程序”(Due process)条款为基础，于1946年制定了《联邦行政程序法》，这为公民的生命、自由、财产不受非法侵犯提供了重要的法律保障。在我国，长期以来存在重实体、轻程序的观念，并导致具体法律制度中程序规定零散、不科学、不合理的情形普遍存在。在传统观念中，程序仅仅是实现某种特定外在目的的工具和手段，缺乏用程序制约权力以保护公民权利与自由的“正当程序”理念。这与现代宪政建设及法治建设的目标是不合拍的。我国宪法中缺乏正当法律程序原则的规定，目前尚无统一的行政程序法典，但1989年颁布、1990年10月1日起实施的《行政诉讼法》对行政行为程序合法提出了要求，首次输入了行政行为要遵守正当程序的理念。现在人们已对正当程序问题产生了浓厚的兴趣并倾注了大量的精力进行研究，制定统一行政程序法已提到重要的日程上来。在一些单行的法律、法规中也出现了体现正当程序精神的规定，如在1996年颁布的《行政处罚法》和2003年颁布的《行政许可法》中，就规定有告知制度、说明理由制度、情报公开制度、听证制度等，这对克服和防止行政权运行的随意性和随机性，保护公民财产权益，发挥了一定的作用。

为了有效地保护私有财产权，推进法治的进程，必须加强程序法制建设，在总结单行的程序立法经验的基础上，制定统一的行政程序法，为公权力的运行和公民权利的实现铺设一条有序的轨道。在统一的行政程序法中，要科学设定情报公开制度、回避制度、禁止单方接触制度、告知制度、说明理由制度、听证制度、职能分离制度、申诉制度等，通过设定一系列体现公开、公平、公正等原则的制度，落实公权力运行中公民的知情权、参与权和监督权，为公民充分地表达自己的意见和主张提供一个良好的制度平台。公民通过优良的程序装置，积极主动地保护自己，通过程序抗辩权和防卫权的行使，制约和抗衡政府的公权力，避免政府行为的武断、专横，有效地保护自身的权益。同时，公民还可借助于程序这一中介，与公权力主体进行对话、沟通和协商，增强其在公共行政中的主体地位，促进公权力运行的民主化、科学化和正当化，满足其对行政活动的功能期待，增进自身权益。