中国资源安全执法的展开

共性与个性：中国资源安全执法的展开

法的生命在于实行。法的实行也叫法的实施，指法律在社会实际生活中的具体运用和实现，其实质在于“将法律规范中规定的权利和义务关系转化为现实生活中的权利和义务关系，进而把法律规范转化为人们的行为的过程”。也就是说，法律实施是联结“应然”到“实然”的必要途径和方法。法的实施包括三种形态，即法的执行、法的遵守、法的适用。要构建中国资源安全的法律保障体系，其中最重要的环节就是资源安全法律的执行。所谓法的执行就是执法，它有广义和狭义两种理解：在广义上，执法是指国家行政机关司法机关及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动；^[1]在狭义上，执法是指国家行政机关通过对国家社会生活的组织和管理贯彻实施法律的活动。对于资源安全执法，我们主要在狭义上使用这个概念。

一、执法与资源安全执法

资源安全法律的执行，仍然应当遵循一般执法的基本要求和原则，它与其他法律在执行上具有共同性的一面。这主要体现在执法的特征和执法的基本原则两个方面。

（一）资源安全执法与一般执法具有共同的特征

资源安全法律的执行与其他执法的共同性在于：其一，主体特定性。执法主体从抽象意义上而言包括两类，一类是中央和地方各级政府，即国务院和省市县等各级地方人民政府，另一类是各级政府中的行政职能部门；从执法行为的具体实施者而言，既可以是行政机关和法律授权的组织，也可以是行政机关的公职人员和法律授权组织的工作人员，还可以是行政机关委托的组织或个人。总之，执法的主体都是国家行政机关及其公职人员或者授权的人员，没有法律规定的执法权或者经法律授权的其他任何组织或者个人不得进行任何执法活动。其二，国家强制性。国家强制力是保证行政机关对社会的组织和管理的有效性的必要条件，因为行政机关执行法律的过程同时是行使执法权的过程，是国家强制力的潜在后盾，保证了国家行政机关对社会的组织和管理的命令的服从和实现，从而也区别于各种私人团体组织等内部规章制度的贯彻执行。虽然从表面上看来，国家执法和私人团体规章的执行都是一种行为规则在社会生活中的实现，但前者是以国家强制力为后盾的，而后者则主要是基于各种私人契约和道德约束，其保障力度是有本质区别的。其三，非交涉性。行政执法本质上是对社会现象的一种类型化处理，所以，大量的行为都是国家行政机关单方面作出的，不需要经相对人的请求和同意，这是执法效率价值的内在要求。在执法中，行政机关与企业、公民等行政相对人形成行政法律关系，行政机关既是一方当事人，又是执法者。行政机关代表国家，在行政法律关系中居支配地位。因此，执法行为仅以行政机关单方面的决定而成立，这一特征也可以称之为单方面性。其四，主动性。一方面，为了法的实现，行政机关对社会实行全面的组织和管理，保障社会秩序运转的稳定和效率，执法作为一项权力，必然具有主动因素；另一方面，法律执行是国家行政机关所应当承担和履行的一种职责，因而，必须主动采取各种措施，才能使法律规范得到普遍的贯彻执行。

（二）资源安全执法遵从一般执法的基本原则

资源安全法律的执行也同样遵循执法的共同规则。首先，资源安全执法必须符合法制原则，即依法行政原则，这是现代法治国家行政活动的一项基本原则。它要求执法行为和执法决策都必须依法进行。正如德国著名学者F.迈内克（F.Meinecke）指出的那样，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界限的诱惑。^[2]我们以往的资源安全法律执行过程中，各个资源管理的行政部门，尤其是基层部门，权力寻租现象甚为普遍，损害国家和公众利益的执法行为时有发生。遵循法制原则，确保行政机关在合法的边界内行使职权，使其行政执法活动具有公正合法性，有效地抑制和控制其滥用权力、滋生腐败的倾向。其次，资源安全执法必须符合从属原则，即保持行政机关对国家权力机关的从属地位。因为资源安全执法本质上就是行政执法机关通过对社会的组织和管理，将国家权力机关对国家意志的表达贯彻到社会的各个领域中去。而在我国，国家权力机关即人民代表大会及其常务委员会对国家意志的表达，就是对工人阶级和广大人民意志的表达，所以，各级行政机关的资源安全执法，也就是在通过对社会的组织和管理的方式，把工人阶级和广大人民的意志贯彻到社会中去。遵守从属原则，本质上是忠实和贯彻人民的意志，是为了更好地为人民服务。再次，资源安全执法必须符合效能原则，所谓效能原则是指执法必须最有效地发挥法律固有的功能，以取得最大行政效率和社会效益。执法的效能包括行政效率和行政综合社会效益两个方面，前者指执法的迅速准确和有效，后者指执法的社会实效，即合法、合理和公正。实际上，效能是资源安全的内在要求，因为确保国家资源安全的要旨就在于维护和促进社会的整体效益，使国家各个领域都能良好的正常运转，因此，没有效能的执法本质是对国家资源安全的进一步破坏。最后，资源安全执法必须符合程序性原则。也就是说，必须按照法定的程序来贯彻和实施资源法律，因为程序的不正当必然毁损整个执法活动的正义性基础。目前，我国资源安全的执法现状很不乐观，执法主体不明，部门利益冲突，或者缺乏有效的执法部门，诸多的因素导致了资源执法混乱，但最主要的一个原因就在于执法不遵守合法的程序。“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”，^[3]“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”，^[4]因此，程序性原则是保证资源安全执法正确、合法、及时所必需的。

二、中国资源安全执法的特殊性分析

尽管资源安全执法与其他执法有着上述的共同性，但我们不能忽视的是它的特殊性，或者个性。制度的架构在本质上都是相似的，但是制度的完善和发展却体现在细微之处。资源安全法律保障的建设，本来就是近年来凸现的新问题，它与传统的法律制度相比，有着自己独特的演变轨迹。中国的资源安全执法要顺利高效的展开，在执法过程中应当注意如下一些特殊情况和特殊的执法环境：

（一）在提高公众资源安全法律意识的基础上执法

资源安全是随着现代人类文明的发展和现代工业化大生产高速推进的过程中产生的，它是一个新的问题，远未为公众所了解。法律意识和社会物质生活条件在发展变化中并非完全同步的，在一定的历史条件和特定历史时期内，法律意识可能落后或者超前于社会物质生活条件。目前，中国公众的资源安全法律意识落后于社会物质生活条件正是法律意识独立性规律的体现。公众的资源安全观念能增强其对资源安全法律现象及资源安全执法行为的认识，有利于国家资源安全法律秩序的建立，统一人们对资源安全法律调整原则、方式的评价，以保证资源安全法律的顺利实施。

（二）执法范围兼顾资源的供给安全与使用安全

由于历史的惯性，即使在资源安全意识开始觉醒的今天，当我们提到出现资源安全问题时，往往不自觉地把它限定为一国或地区自然资源保障的非充裕性、不稳定性和失衡性的状态。我们常常把资源安全等同于资源的供给安全，认为资源的供给出现问题，或者说资源供给不能满足社会发展和人们生活的需要时，我们才称之为资源不安全。实际上，这种对资源安全的界定是片面和局限的。不可否认，供给安全构成了资源安全的主要内容，但这并不是全部，资源的使用安全（诸如节约，循环使用）仍然是资源安全的必要组成。这种对资源安全在概念上的界定也潜在地影响了资源安全的执法，执法部门也往往偏重于资源的供给安全（如开源、替代、储备）的保障而忽视对资源使用安全的规制。但实际上，资源安全是动态的，是一个由彼此相互影响、相互依赖的多种因素分层次组成的有机整体，其中任何一个因素或层次结构的改变都会引起连锁反应。资源的使用安全和供给安全是相互联系和制约的，节约循环使用资源必然可以在一定程度上缓解资源的供给危机。因此，在资源安全的执法上，我们应当兼顾资源的供给安全与使用安全，不可偏废。

（三）增加执法的民主性和透明度，统一执法标准

执法的民主性和透明度，是所有执法活动的应然价值追求。因此，严格来说，这本来不是资源安全执法的个性要求，但是，由于资源安全法律保障条款规定的分散性，以及现行执法主体的多元性，使得资源安全执法的民主性和透明度地位更加突出，统一执法标准的现实需要更加迫切，因此，笔者单列出来，以示强调。资源安全执法的民主性和透明度不够，既不利于实现执法的公正性，又给资源安全行政部门依法行政的形象打了一定程度的折扣，同时亦无益于执法活动的有效监督。由于以前资源安全执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套，“法出多门”已经是普遍现象，因此执法标准也存在着较大的区域和部门差异，执法的民主性和透明度也就不高。无论中国资源安全法律体系如何演变，基于历史的原因和社会惯性，执法的民主性和透明度必须放在重要的位置，而执法标准的统一正是其保证。

（四）突出资源安全执法的公众参与性

资源安全不仅是一种国家经济安全，更是一种关乎社会稳定和发展、关乎每个人的日常生产生活的重要问题。资源安全从本质上来说就是社会国家运作基础的安全。强调资源安全执法的公众参与性，理由在于：其一，资源安全的目的不仅具有政治性，而且具有全民利益性，资源安全的保障也是全民稳定富足的生产生活的保障；其二，资源安全的危机具有人为性，它是由于人类向自然界索取了太多的资源，并向自然界倾泻了太多的没有经过资源化、无害化的废弃物所造成的，即使根据最基本的自然法则，人们理应对资源安全承担相应的责任；其三，公众参与能更好地监督执法的合理性和公正性，及时发现纠正不良的执法方式和手段，促进资源安全执法的完善；其四，突出公众参与性能加强执法的群众基础，增加执法的公众合意，使执法能更加容易为人们所接受和认同，同时也提高了执法的效率。

（五）把握好资源安全执法的区域性和整体性的合理界限

由于资源在分布上具有区域性，故资源安全执法在不同区域上也必然存在着一定的个性差异，但资源安全都具有事关经济发展、国计民生的根本属性，故又具有整体的一致性。不同地区的资源安全状态呈现不同的特征，我们应当在整体性原则的背景下有所区别地执法。在一个资源比较贫乏的地区，我们必须在执法上要有一种利益激励机制，倡导资源的节约、循环使用，使得资源安全与区域经济社会的发展相匹配。在资源较富足的区域，由于人们的资源危机意识也许更加薄弱，或者更加容易忽视资源安全问题，因此资源执法必须能指导人们更加理性、合理地开发和高效利用资源，从而为整个国家的资源储备做贡献。事实上，一个国家的资源分布总是不均衡的，也许资源贫乏地区更加容易产生资源安全问题，但是通过适当的执法措施，我们完全可以从整体上解决这个问题。事实上，一个国家的资源安全也是由区域资源安全所构成的，当某些区域出现资源危机时，如果我们不能适当处理，它很可能会逐渐蔓延扩散开去，最终导致整个国家的资源安全受到冲击。因此，国家必须对区域的资源安全问题从整体上予以平衡和协调，只有形成区域和整体上的资源安全执法的良性互动，国家的资源安全才能得到更好的保障。这里必须说明的是，强调资源安全执法的区域性和整体性，并不是指执法标准的多元性，而是指根据区域的具体情况，采取相应的执法策略和方法，以便更好地实现资源安全的法律保障。执法标准的多元性，本身是违背法的平等性和公平性的，会损害法律的权威和公信力，是应当禁止的。我们是从整体性出发，强调资源安全的区域性，从而消弭由自然原因造成的资源问题先天分布的不公平，以达到整体的资源安全的目的。

（六）针对“两个市场，两种资源”的不同特征执法

经济全球化和世界资源分布不均衡的状况决定了一国的发展不可能仅仅依靠国内一种资源和一个市场，而应当充分利用国际和国内两种资源、两个市场，实现互通有无，优势互补。中国虽然是资源大国，但也存在个别资源缺乏、时空分布不均衡、多数资源品位低等先天性不足，资源的消费仅仅依靠国内资源市场的供应无法满足发展的需要。同时随着国际社会相互依存的加深，中国资源对外依赖的敏感性和脆弱性越来越高。因此，为了降低中国资源安全风险，必须从国家资源禀赋的实际状况出发，尽快实施资源“多元化”战略。但是，在利用国外市场和国外资源时，也对我们的执法提出了新的要求，利用国外资源和市场虽然可以有助于缓解国内的资源危机，但毕竟也同时存在着诸多风险，如何规避风险，如何根据国外资源和市场的运作机制采取适当的执法措施，这无疑是我们应当仔细考虑的问题。如果我们不注意这一变化，仍然因循旧的执法观念、模式去处理今天开放的资源和市场问题时，难免会出现诸多困惑，导致执法的不经济。面对“两个市场，两种资源”，我们必须适当调整执法对策，革新执法观念，才能自如应对新的问题。

三、余论

自然资源是人类社会生存和发展的必要物质基础和基本保障条件，是经济发展中的重要因素。在人类日新月异的发展进程中，可以说与人类辉煌并行不悖的便是生态环境的普遍恶化。随着人口规模的急剧膨胀和工业化的快速发展，全球资源环境状况发生了重大变化。迅速增长的消费需求及结构变化对有限的资源环境基础及其安全保障形成了越来越大的压力，人类对于资源枯竭的恐惧与担忧日益浓重。

如何从制度上解决资源危机问题，对于任何国家而言，最重要的措施莫过于尽快建立严密科学的资源安全法律保障体系，而资源安全执法无疑是其中一个重大的理论问题。资源安全问题是21世纪面向国家和社会的新问题，因此，资源安全执法与其他执法有着一定程度的共同性的同时，也具有其特殊性，那种完全忽视资源安全法律个性的执法，其效率必然是低下的，必然违背执法的应然社会效益。在理论上廓清资源安全执法的现实要求是中国特色社会主义法制完善和发展的需要，也是不断创新和发展马克思主义法学的需要。

［本文载于《重庆社会科学》2006年第9期，合作者王华兵］

【注释】

[1]1993年9月2日第八届全国人大常委会第三次会议通过的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

[2]F.Meinecke：Machiavellismus，U.S.A：New Haven Press，1957.

[3]费利克斯·弗兰克福特.《美国最高法院报告》87法律篇，1942年10月号。

[4]威廉·O.道格拉斯.《美国最高法院报告》95法律篇，1950年10月号。