中国水资源安全法律保障初步研究

中国水资源安全法律保障初步研究

一般而言，水资源安全是指一定时空条件下的人类于生存和发展中可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需水资源的状态。随着经济全球化、资源世界化和国际化的进程加快，水资源安全问题日益凸现。2000年在海牙召开的第二届水论坛部长级会议，基于“全球人类缺乏安全而充足的水资源以满足基本生活需要”和“当前水资源以及提供和支持水资源的相关生态系统正面临着来自污染、非可持续性使用、土地利用变化、气候变化及其他诸多方面的威胁”的认识，向全世界发出了“为21世纪提供用水安全”的呼吁。为响应呼吁，维护21世纪水资源安全，我们必须采取、完善包括技术、经济与法律等多方面的保障手段和措施。基于此，本文拟就中国水资源安全法律保障问题展开研究，以期有助于推进与完善中国水资源安全法制建设，从而保障每个公民拥有一定水资源的基本人权，促进经济社会的可持续发展。

一、中国水资源安全法律保障及存在的问题

（一）中国水资源安全国际法保障及存在的问题

中国水资源安全的国际法保障，主要体现为中国跨境共享水资源（主要指国际河流与湖泊，下同）安全的国际水法保护。维护中国跨境共享水资源安全的国际水法主要体现为相关国际水事习惯法及国际水事条约或协定。^[1]中国水资源安全国际法保障尚存诸多问题，亟待解决。

（1）在思想观念上没有真正意识到国际水法在维护中国水资源安全上的独特作用，缺乏对国际水法的研究。

（2）就有关中国水资源安全的相关国际水法规范的发展而言，现有的相关国际水法规范所能调整的中国与其他国家间水资源安全关系的范围和深度都不足以满足保障中国水资源安全的客观要求，很多重要的跨境共享水资源目前还根本没有相应国际水法来加以保护，如中国西南地区的绝大部分国际性河流。

（3）就维护中国水资源安全的国际水法的基本原则而言，现代国际水法的公平合理利用与参与原则，不引起严重损害原则，合作原则，定期交流数据和信息原则，维护与保护水资源及其生态系统原则，互利发展原则在相应国际水法中没能得到全面体现，从而在一定程度上不利于维护中国水资源安全，尤其是中国跨境共享水资源安全。

（4）有关中国水资源安全保障的国际水法规范尚未形成一个内部协调统一的完整体系。现有的维护中国水资源安全的相应国际水法规范零星、分散地存在于相应公约、条约与协定中，这些规范不仅相互之间存在很多不协调之处，而且在有些情况下与国际法其他领域中的规范有矛盾。

（5）在有关中国水资源安全保障的相关国际水法规范中，未形成相应的监督、管理、激励、制裁机制。

（6）中国与其他国家在政治、经济利益上必然存在的差异妨碍着彼此间在跨境共享水资源安全问题上之共同政治意愿的进一步发展，从而在一定程度上妨碍着有关中国水资源安全的国际水法的立法及相应立法的实施。

（二）中国水资源安全国内法保障及存在的问题

在国内水法领域，虽然中国目前没有专门的水资源安全法律法规，但还是存在一些确能维护中国水资源安全的相关法律、法规或规章：①宪法；②法律，以宪法为基础，全国人大常委会制定了一系列与维护水资源安全相关的法律法规，如《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》等；③行政法规和部门规章。国务院及其所属部门颁布了60多件与维护水资源安全相关的水行政法规和部门规章，如《河道管理条例》《城市节约用水管理规定》《取水许可制度实施办法》以及《城市供水条例》等；④地方法规和地方政府规章。^[2]虽然有上述这些能够在一定程度上维护中国水资源安全的相关法律、法规或规章，但无论是中国国内水资源安全立法理论还是中国国内水资源安全立法实践，都存在着明显的不足：

（1）中国水资源安全理论研究（尤其国内水资源安全立法理论研究）还不深入，这直接制约着中国水资源安全的立法实践。

（2）维护国家生态安全（内含水资源安全）尚未在《宪法》中明确，这在一定程度上制约着下位法的发展。

（3）《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力，但从水资源安全立法的理论与实践上看，水资源管理与水土保持、防洪、水污染防治显然不是同一层次的问题。在相关水资源安全立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于维护水资源安全，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护，维护水资源安全的需要。

（4）现行水资源安全立法缺乏综合平衡，缺乏通盘考虑。不同部门在不同时期颁布的维护水资源安全的法律法规或行政规章存在相互冲突、相互矛盾之处，一定程度上导致水资源安全管理体制混乱、管理权属不清，严重影响了国家相关法律和政令的严肃性和权威性。究其原因，无非是部门利益或地区利益使然。

（5）现行有关水资源安全的法律规定过于原则，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，不便操作。同时，现行有关水资源安全的法律法规还存在不少空白点或者立法层次过低，亟待弥补。例如，在水资源的统一管理、水资源节约、水资源危机管理、流域水资源管理、气态水资源管理、水权管理、水价管理及地下水资源开发、利用与保护等方面急需进行立法或提高立法层次。

鉴于上述中国水资源安全法律保障的现状及存在的问题，为防治水害与水污染，减少水资源赤字，明确公民水权，健全国家水资源安全管理，必须进一步推动水资源安全维护的国际合作及国际法制建设，完善中国国内水资源安全法律保障体系。

二、推动中国水资源安全国际法制建设的思考

（一）在思想观念上重视国际水法在维护中国水资源安全方面的作用

国际水法主要是指相关主权国家就跨境共享水资源开发利用及安全维护达成的具有一定法律效力的协定。国际水法的合理性、严谨性与全面综合性是跨境共享水资源实现综合协调开发及资源安全的理论基础与法律保障。建立健全国际水法体系的目的在于国家间合作开发、利用、保护跨境共享水资源，从而维护地区和平与实现跨境共享水资源的永续利用。

（二）加强国际水法研究，以便为中国跨境共享水资源利用与安全维护领域的国际法制建设提供坚实的理论基础

（1）探究国际水法的发展历史，认真研究国际水法的发展。国际水法作为处理跨境共享水资源问题的国际法，自19世纪末至今，已就200多条国际河流形成或签订了300多个有关国际河流水资源利用与安全维护的条约或惯例。特别是近二三十年，随着国际社会对水灾害、水污染、水资源短缺日益严峻以及生态环境问题日趋突出等问题的进一步认识，在一些重要的国际性机构的努力下，在总结以前的国际河流利用与安全维护协议和国际惯例、公约、联合国宪章等的基础上，以适用于国际河流的多样性和满足各国多种需要为目标，制定了一些具有广泛应用价值的纲领性条约（如《国际河流利用规则》《非航行利用国际水道公约》等），使其能作为各国际河流合理开发利用及安全维护的依据，以及为各河流当事国制定更为详细的开发利用与安全维护条约或协定提供一般性原则或规则。认真研究国际水法发展历程中的相关条约、惯例、案例，有助于中国在跨境共享水资源管理中吸取经验教训，并适时借鉴历史经验，加强中国跨境共享水资源利用与安全维护领域的国际法制建设，从而进一步完善中国跨境共享水资源安全的国际法保障。

（2）认真研究国际水法的影响因素。一般说来，国际水法体系的建设与发展常受制于相关国际法的发展，各国的社会、经济与环境，国际区域经济合作与一体化进程，全球可持续发展战略思想等因素。仔细探究这些因素对国际水法发展的影响，便于在错综复杂的国际环境中认清国际水法体系的走向，从而因地制宜地推动国际水法发展，强化跨境共享水资源开发利用与安全维护的国际合作，有效地维护中国跨境共享水资源安全。

（3）认真研究国际水法的基本原则。国际水法通过自身的发展以及相关因素的影响，形成了一些被普遍接受和不断被认可的跨境共享水资源开发利用及安全维护原则：①公平合理利用和参与原则；②不引起严重损害原则；③合作原则；④定期交流数据和信息原则；⑤维护与保护水资源及其生态系统原则；⑥互利发展原则。认真研究国际水法的这些基本原则，以便让它们更好地指导中国跨境共享水资源的国际法制建设，进而完善中国跨境共享水资源安全的国际法保障。

（4）仔细研究国际水法与跨境共享水资源开发利用及安全维护之间的关系。国际水法与跨境共享水资源开发利用及安全维护之间具有相辅相成的辩证关系：国际水法的实施需要有关国家在进行跨境共享水资源开发利用及安全维护中自觉遵循国际水法的原则条款，履行义务并承担责任，以维护国际水法的效力；而跨境共享水资源的开发利用与安全维护又需要国际水法作为各国的行为准则，以协调各国的用水利益。深刻领会与把握国际水法与跨境共享水资源开发利用及安全维护之间的关系，充分发挥国际水法的积极作用，是完善中国跨境共享水资源安全国际法保障的关键。

（三）深入调查中国跨境共享水资源，结合中国与周边国家的国际关系，积极探究相关跨境共享水资源开发利用与安全维护进行国际立法的可能性和可行性

我国边境地区（沿海除外）与周边邻国有数十条界河或湖泊，中国与周边邻国的这些跨境共享水资源，部分已有国际水法加以规制，绝大部分尚无国际水法规制。面对这种情况，必须对这些跨境共享水资源的开发利用价值、开发利用情况及安全维护情况进行深入调查研究，并结合中国与相关周边国家的国际关系的历史、现状与未来，探究就相关跨境共享水资源开发利用及安全维护进行国际合作的可能性。如相关跨境共享水资源的各个当事国就其开发利用与安全维护有着良好的国际合作愿望与基础，借鉴历史上有关国际水法的经验，力争通过国际水法的形式将相关当事国在相关跨境共享水资源开发利用与安全维护中的权利与义务确定下来。

（四）积极参与有关跨境共享水资源开发利用、跨境共享水资源安全维护的多边国际条约或公约的谈判与草案起草、修订工作，在多边国际水法的诞生中发挥自己应有的作用，维护中国在跨境共享水资源开发利用与安全维护方面的权利

在参与有关跨境共享水资源的多边国际条约或公约的谈判时，中国应根据国际安全、地区安全和国家利益的实际情况，采取负责任的大国政策与立场，反对以本国水资源安全为借口对他国主权的干涉，警惕跨境共享水资源开发利用与安全维护的单边主义倾向。在参与有关跨境共享水资源的多边国际条约或公约的谈判时，尽可能采取灵活务实的态度，妥善进行谈判定位，注意充分听取和考虑专家意见。在参与相关条约草案起草与修订工作时，必须清醒地认识到条约草案中的任何一个条文都是当事国博弈的结果，进而尽可能地在条文起草与修订中维护国家利益与地区和平。

三、完善中国水资源安全国内法律保障的对策

（一）树立水资源安全意识和水资源安全法制意识，各级相关领导应重视水资源安全法律保障

当前政府有关部门必须通过各种途径加强水资源安全状况、节约用水、水资源管理法律法规等方面的宣传教育工作，以便广大人民形成珍惜水资源、节约用水的新观念，处处遵守水资源管理法律法规，从而为促进中国水资源安全作出应有的努力和贡献。

（二）认真总结近年来水资源安全法制建设的经验，积极借鉴各国国内水资源安全立法的有益经验

自20世纪80年代以来，具有水资源法安全维护功能的中国国内水法逐步建立起来。中国国内水法中相关水资源安全法律制度运行十多年来，已积累了丰富的经验，也有不少教训。这些经验和教训都是我们进一步完善水资源安全法律制度的营养，值得认真总结，并予以足够的珍重。与此同时，其他国家（尤其是那些水资源紧缺的国家）的有关水资源安全法律制度和立法经验，也是值得我们认真学习与吸取的。对于其他国家有关水资源管理、使用、污染防治等方面的具体规定，我们必须花力气进行比较研究，以博采众长，为建立完善的中国水资源安全法律制度服务。

（三）整理、汇编、研究现行有效的具有水资源安全维护功能的法律、法规和规章

包含于宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例、中央和地方政府的规章内的有关水资源安全的现行法律规定，都应悉数收集、汇编和整理成册，在此基础上作出下列研究：哪些是属于相互矛盾、相互冲突的，应当作何修订以便消除矛盾与冲突；哪些是属于过时的或错误的规定，是应当加以废止或重新制定的；哪些是属于残缺或有毛病的，应当作出补充或修改；哪些至今还是立法的空白，是应当以立法的形式加以完善的。

（四）认清中国水资源安全维护中存在的主要矛盾，有针对性地加强水资源安全立法工作，尽快完善水资源安全法律制度

中国水资源安全目前主要面临以下六大矛盾：一是洪涝灾害日益频繁与江河防洪标准普遍偏低的矛盾；二是水资源短缺与需求增长较快的矛盾；三是水环境恶化与治理力度不够大的矛盾；四是水价偏低与水利建设良性运行机制的矛盾；五是水利建设滞后与水利投入不足的矛盾；六是水资源分割管理与合理利用的矛盾。针对水资源安全中存在的这些矛盾，必须尽快出台水资源安全原则性法律规定的配套立法，尽快填补水资源安全维护领域中的某些立法空白，尽快提高某些水资源安全法律规定的立法层次，以尽快完善中国国内水资源安全法律制度。在此，笔者主要强调以下几方面：

（1）研究制定《水资源管理法》。2000年3月荷兰海牙会议提出：“到2005年有75%的国家，到2015年所有国家能够实施水资源统一管理的各种政策和战略。”鉴于此，为维护中国水资源安全，建议全国人大常委会尽快研究、制定《水资源管理法》，将防洪、灌溉、排水、供水、水电、内河航运、地下水勘测、水污染防治、城市地下水使用及自来水、农村地下水使用等纳入统一管理轨道。

（2）研究制定《流域水资源保护法》。为更有效地开发、利用与保护我国流域水资源，维护流域水资源安全，全国人大常委会必须吸取国外相关立法经验，结合我国实际情况，制定《流域水资源保护法》。

（3）研究制定《地下水资源条例》。鉴于中国目前仅有水法和地下水取水许可制度，无专门地下水资源法的现实，国务院应加强地下水资源的立法研究，制定《地下水资源条例》，把地下水开采、利用和保护纳入法制轨道，进而维护地下水资源安全。

（4）研究制定《气态水资源条例》。中国已把开展人工增雨列入了第10个5年计划的目标任务，故必须尽快研究、制定《气态水资源条例》，以便依法规制气态水的开发、利用、管理及气态水产权等，从而维护气态水资源安全。

（5）研究制定《节水条例》，明确节水标准。新水法确立了中国发展节水型产业，建立节水型社会的目标。为发展节水型产业，建立节水型社会，维护水资源安全，中国亟需制定节水法规，健全节水法制体系。一是建议国务院制定《节水条例》，依法推行各项节水措施，促使全社会节约用水。二是明确节水标准。政府应规定各行业、各部门、各企业的节水指标，强制推行节水器具、节水措施和节奖超罚的水价政策。

（6）研究制定《水价条例》。为维护正常的水价秩序，有效发挥水价机制对水资源的合理配置作用，真正利用经济杠杆维护水资源安全，国务院必须尽快依据《价格法》《水法》等相关法律研究、制定《水价条例》。

（7）研究制定《水权管理条例》。水权，也叫水资源产权，它包括所有权、使用权、受益权和转让权。为解决水资源供需矛盾，世界各国普遍通过水资源立法建立和完善水权制度。顺应这种历史潮流和社会主义市场经济发展的需要，新《水法》对中国水权问题作了一定程度的规制，但有关水权的一些重要问题新《水法》尚未作明确、具体规定，如水权转让问题，这致使我国新《水法》中有关水权的一些法律规定在一定程度上缺乏可操作性。为明确水权，依法管理水权，国务院必须尽快加强水权理论研究，制定与《水法》配套的《水权管理条例》。

（8）研究制定《水资源危机特别管理条例》。随着社会的发展，水资源危机特别管理面临系列挑战，急需国务院研究、制定一部综合性的《水资源危机特别管理条例》，建立健全水资源危机特别管理制度。长期以来，我们仅对直接水资源危机问题认识、研究与防御得比较充分，并制定了有关直接水资源危机特别管理的少量法律法规；而对间接水资源危机问题研究得不多，对那些表面上与水资源无关的突发事件但可能给水量、水质和水工程安全带来的危机认识、研究与防御得尚不充分，更谈不上间接水资源危机特别管理的法律规制。因此，在研究、制定《水资源危机特别管理条例》时，必须综合考虑各种水资源危机特别管理，尤其是间接水资源危机特别管理。必须规定水资源危机特别管理工作应当遵循预防为主、常备不懈的方针，确立水资源危机特别管理中枢指挥系统的首要地位，强调水资源突发事件的制度性常规应急，建立水资源突发事件应急预案制度、预防控制体系制度、应急报告制度、举报制度、信息发布制度、应急预案启动制度等水资源危机特别管理制度。

（9）为确保中央具有水资源安全维护功能的法律法规能顺利在各个地方得到贯彻执行，各地要因地制宜地加快水资源安全地方性法规建设。

（五）严格执行水资源安全法律制度，尽快建立水资源安全公益诉讼制度

公民的水资源安全权是公民生命健康权利在水资源安全法律制度中的体现，公民对任何侵害或威胁水资源安全的行为都可以水资源安全权利受到侵害或威胁为理由请求法律保护。

［本文载于《现代法学》2003年第5期，合作者乔兴旺］

【注释】

[1]王曦.国际环境法［M］.北京：法律出版社，1998：188.

[2]曹明德.生态法原理［M］.北京：人民出版社，2002：424.